Tư liệu dịch: Kinh tế và thương mại

CHÍNH SÁCH CHỐNG THAM NHŨNG TẠI CHÂU Á-THÁI BÌNH DƯƠNG
Ngân hàng Phát triển Á châu (ADB), năm 2005

LỜI NÓI ĐẦU

Trong thập kỷ qua, xã hội đã nhận thấy mức độ mà tham nhũng và hối lộ đã làm tổn hại đến phúc lợi và sự ổn định. Các chính phủ, khu vực tư nhân cũng như tổ chức xã hội cuối cùng đã tuyên bố việc chống tham nhũng là ưu tiên cao nhất.

Tại khu vực châu Á-Thái Bình Dương, hai mươi ba quốc gia đã bày tỏ cam kết của mình chống tham nhũng thông qua việc phê chuẩn Kế hoạch Hành động chống Tham nhũng trong khuôn khổ Sáng kiến về chống Tham nhũng tại châu Á và Thái Bình Dương của Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB) và Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD), mối quan hệ đối tác đầu tiên ở dạng này giữa các quốc gia thành viên tại khu vực châu Á và Thái Bình Dương. Kế hoạch Hành động ủng hộ toàn diện các mục tiêu và ưu tiên cải cách của khu vực, phát triển các hệ thống hành chính công hữu hiệu và minh bạch, tăng cường các sáng kiến chống hối lộ, thúc đẩy tính thanh liêm trong các hoạt động kinh doanh, và hỗ trợ cho sự tham gia của công dân. Thừa nhận sự khác biệt về nhu cầu của mỗi quốc gia, Kế hoạch Hành động dành cho các quốc gia trách nhiệm xác định, đánh giá và thực thi các chiến lược. Các nỗ lực ở cấp quốc gia được củng cố thông qua đối thoại chính sách trong khu vực và các cuộc hội thảo tập huấn cấp cao.

Cộng đồng tài trợ quốc tế, đặc biệt là các thành viên Nhóm Cố vấn cho Sáng kiến1, trợ giúp mạnh mẽ cho các quốc gia tham gia trong nỗ lực xây dựng những cơ chế chống tham nhũng bền vững.

Trong khuôn khổ của Sáng kiến này, các chính phủ tham gia đã quyết định đánh giá lại một cách tổng thể các quy định về pháp lý và thể chế có liên quan nhằm có được một cái nhìn bao quát và có cấu trúc về khuôn khổ chống tham nhũng của khu vực và bổ sung  thủ tục rà soát thường xuyên đối với các nỗ lực cải cách được ưu tiên cụ thể của quốc gia theo Kế hoạch Hành động.. Trên cơ sở quá trình tự đánh giá này,  đánh giá tổng thể trợ giúp cho các chính phủ tham gia trong việc hiểu rõ hơn về những thách thức chính mà đất nước họ phải đối mặt, học hỏi kinh nghiệm từ các nước láng giềng, và xác định các biện pháp nhằm nâng cao hơn nữa các nỗ lực chống tham nhũng. Đây là hoạt động đóng vai trò thước đo cho các quốc gia tham gia đánh giá những thành tựu theo Kế hoạch Hành động và xác định các lĩnh vực đặc biệt cần có các nỗ lực cải cách hơn nữa. Trong tương lai, báo cáo sẽ thường xuyên được cập nhật với thông tin về các chính sách và hoạt động mới được phát triển và thực hiện trong khu vực.

Báo cáo này dựa trên một dự án được điều phối bởi Jak Jabes, Giám đốc về Quản trị và Hợp tác Khu vực, ADB, và Frédéric Wehrlé, Điều phối viên về các Sáng kiến chống Tham nhũng, Vụ chống Tham nhũng, OECD, và được soạn thảo bởi Joachim Pohl, Chuyên gia Pháp lý, Vụ chống Tham nhũng, OECD, dưới sự hướng dẫn/chỉ đạo của Gretta Fenner, Giám đốc Dự án Sáng kiến chống Tham nhũng tại châu Á-Thái Bình Dương, Vụ chống Tham nhũng, OECD.

Ban Thư ký Sáng kiến chống Tham nhũng tại châu Á và Thái Bình Dương của ADB/OECD bày tỏ sự biết ơn đến các chính phủ tham gia về những nỗ lực cung cấp thông tin toàn diện và chi tiết, qua đó góp phần vào sự tiến triển chung của các nỗ lực chống tham nhũng tại châu Á và Thái Bình Dương.
 
LỜI BAN BIÊN TẬP

Báo cáo này tập hợp các thông tin do các chính phủ phê chuẩn Kế hoạch Hành động chống Tham nhũng tại châu Á và Thái Bình Dương cung cấp thông qua các báo cáo tự đánh giá và các thông tin được công bố trên trang web chính thức của các tổ chức có liên quan. Thông tin bổ sung được cung cấp bởi các tổ chức quốc tế trong đó các quốc gia phê chuẩn là thành viên cũng được sử dụng, như Tổ chức Quốc tế các Tổ chức Kiểm toán Tối cao và Nhóm Công tác Hành động Tài chính, và các báo cáo chính thức và được công bố của Nhóm Công tác OECD về Tham nhũng của Công chức Nước ngoài trong Giao dịch Kinh doanh Quốc tế. Thông tin trong báo cáo này được cập nhật cho đến ngày 30/06/2004, vì vậy các thông tin về Cộng hòa Palau và Việt Nam, hai quốc gia đã phê chuẩn Kế hoạch Hành động ngày 05/07/2004, không được trình bày trong báo cáo này.

Báo cáo đánh giá tổng thể của các quốc gia tham gia, là cơ sở của việc soạn thảo báo cáo này, có thể tải xuống tại trang web của Sáng kiến http:// www1.oecd.org/daf/asiacom/

Báo cáo này được Ban Chỉ đạo thông qua tại kỳ họp thứ năm tại Manila, Philippines ngày 07/07/2004.

Theo mức độ các ưu tiên cải cách được xác định nhằm phòng chống tham nhũng trong chiến lược chống tham nhũng quốc gia, các báo cáo và tài liệu hiện hành của các quốc gia đã phản ánh các ưu tiên này. Việc đề cập đến một số quy định tại một số quốc gia trong nội dung dưới đây không loại trừ khả các biện pháp tương tự cũng đã được áp dụng tại các quốc gia khác; tuy nhiên, trong các trường hợp đó Ban Thư ký Sáng kiến ADB/OECD không có được những thông tin này tại thời điểm dự thảo báo cáo.

Thuật ngữ “quốc gia” sử dụng trong báo cáo này bao hàm, trong trường hợp thích hợp, các vùng lãnh thổ hoặc khu vực; tên gọi và việc trình bày tài liệu không nhằm bày tỏ bất kỳ ý kiến nào của Hội đồng Quản trị và các thành viên ADB cũng như OECD và các nước thành viên về địa vị pháp lý của bất kỳ quốc gia hay vùng lãnh thổ nào.

Để thuận tiện, giá trị tiền tệ trong tài liệu đã được chuyển đổi từ các đồng tiền quốc gia sang đô-la Mỹ (USD) bởi chính các quốc gia hoặc theo tỷ giá gần đúng tại thời điểm tháng 10/2003. 

Mọi nỗ lực đã được thực hiện nhằm xác minh các thông tin trong báo cáo này và phản ánh đúng báo cáo tự đánh giá của các quốc gia đã nộp cho Ban Thư ký trong quá trình đánh giá tổng thể. Tuy nhiên, các tác giả không chịu trách nhiệm về tính chính xác của các thông tin hoặc sự hữu hiệu của các quy định và thể chế đề cập trong báo cáo này. Hội đồng Quản trị và các thành viên của ADB cũng như OECD và các nước thành viên không chịu trách nhiệm đối với các hậu quả của việc sử dụng báo cáo cho các mục đích hoặc trong các bối cảnh khác.

TÓM TẮT

Trước các tác hại của tham nhũng đối với phát triển kinh tế, ổn định chính trị và phúc lợi xã hội ngày nay đã trở nên rõ ràng trên khắp thế giới, việc chống tham nhũng dành được sự ưu tiên cao trong các chính phủ và xã hội tại khu vực châu Á-Thái Bình Dương. Nhằm tăng cường sự hợp tác khu vực trong nỗ lực này, 23 quốc gia đã tham gia vào Sáng kiến chống Tham nhũng tại châu Á và Thái Bình Dương của Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB)/Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD). Mặc dù Kế hoạch Hành động của Sáng kiến đã đưa ra một loạt các cải cách về pháp lý và thể chế nhằm chống tham nhũng tại các quốc gia tham gia, nhưng cuộc chiến chống tham nhũng vẫn chưa tới hồi thắng lợi.

Để có một sự hiểu biết toàn diện về những thách thức cụ thể mà khu vực châu Á-Thái Bình Dương đang đối mặt trong nỗ lực này, báo cáo điểm qua các công cụ pháp lý và biện pháp thể chế, các chính sách và xu thế chống tham nhũng tại 21 quốc gia sau: Úc; Băng-la-đét; Cam-pu-chia; Đảo quốc Cook; Fiji; Hồng Kông, Trung Quốc; Ấn Độ; Indonesia; Nhật Bản; Cộng hòa Ka-zắc-xtan; Cộng hòa Hàn Quốc; Cộng hòa Kiếc-ghi-zi; Malaysia; Mông Cổ; Nepal; Pakistan; Cộng hòa Palau; Papua New Guinea; Philippines; Samoa; Singapore; và Vanuatu.

Báo cáo này cung cấp một công cụ để đánh giá sự tiến triển theo thời gian và đóng vai trò quảng bá các hoạt động và kinh nghiệm tốt trong toàn khu vực. Kế hoạch Hành động chống Tham nhũng tại châu Á và Thái Bình Dương, đã được tất cả các quốc gia này phê chuẩn, đóng vai trò như một chuẩn mực tham chiếu cho báo cáo này.

Báo cáo cho thấy trọng tâm cải cách chống tham nhũng có tính đặc thù đối với mỗi quốc gia. Theo đề xuất của Kế hoạch Hành động, các chiến lược và chính sách chống tham nhũng phản ánh nhu cầu đặc thù tại mỗi quốc gia, trình độ phát triển kinh tế, và cơ cấu xã hội và chính trị. Đồng thời, một số ưu tiên và xu thế đang trở nên phổ biến trong khu vực. Báo cáo đề cao một số hoạt động và dự án đặc biệt sáng tạo và nhằm đánh giá tình hình chung của cuộc chiến chống tham nhũng tại khu vực.

Theo bố cục của Kế hoạch Hành động, báo cáo được chia làm ba chương: Chương 1 trình bày các công cụ về thể chế, tổ chức và pháp lý nhằm ngăn chặn tham nhũng trong khu vực hành chính công, môi trường chính trị và khu vực tư nhân. Chương 2 trình bày các loại biện pháp trừng phạt đối với tham nhũng và các tội danh liên quan phổ biến trong khu vực, và phân tích các thủ tục và thể chế phát hiện, điều tra và khởi tố tham nhũng. Ghi nhận thực tế là các biện pháp chống tham nhũng đòi hỏi phải có sự ủng hộ của một loạt các cơ quan và tổ chức, Chương 3  xem xét nỗ lực của các chính phủ tại châu Á và Thái Bình Dương trong việc thông tin và giáo dục công chúng về tham nhũng, cho phép kiểm tra từ bên ngoài đối với hoạt động công và lôi kéo các tổ chức phi chính phủ tham gia vào việc thực hiện các biện pháp chống tham nhũng.

Loại bỏ những yếu kém có tính hệ thống và củng cố tính thanh liêm

Chống tham nhũng trong khu vực hành chính công được coi là điều kiện tiên quyết đối với một hệ thống hành chính công đáng tin cậy và hiệu quả và lồng ghép nhiều biện pháp song song nhằm loại bỏ những yếu kém có tính hệ thống tại các cấp khác nhau. Cải cách tại khu vực châu Á-Thái Bình Dương thường nhắm vào tính thanh liêm và năng lực của các công chức thông qua việc ban hành các quy định về tuyển dụng công chức và sửa đổi các chính sách về nguồn nhân lực. Một số quốc gia áp dụng nguyên tắc dùng người tài trong tuyển dụng và bổ nhiệm công chức, và quy định phải quảng cáo công khai về các vị trí còn trống nhằm tăng cường năng lực và tính độc lập của công chức và ngăn chặn sự bao che và vị thân. Hầu hết các quốc gia áp dụng các thủ tục đặc biệt đối với các vị trí cấp cao; mức tiền lương thỏa đáng cũng là một vấn đề quan tâm trong khu vực. Tuy nhiên, việc thực hiện cải cách đó thường bị ngáng trở bởi thực tiễn kinh tế vĩ mô.

Ngày càng có nhiều quốc gia áp dụng các quy tắc đạo đức nhằm tăng cường tính công tâm và thanh liêm trong lĩnh vực hành chính công. Để đảm bảo việc thực hiện một cách triệt để, những quy tắc này thường bao gồm các quy định về kỷ luật và kèm theo những thay đổi đáng kể về môi trường pháp lý và việc đào tạo nhân sự. Các quy tắc đạo đức thường điều chỉnh việc nhận quà biếu và sự hảo tâm và nghiêm cấm hối lộ và các hình thức lạm dụng công quyền khác. Tiếp đến là điều chỉnh sự tham gia của công chức vào các hoạt động kinh tế và chính trị như một phần trong một loạt các biện pháp nhằm ngăn chặn các tình huống xung đột lợi ích. Để giảm bớt mức độ tùy tiện khi đưa ra quyết định, một số quốc gia tập trung hóa các quá trình nhận quyết định quan trọng và áp dụng công nghệ thông tin hiện đại trong một số lĩnh vực dễ nảy sinh tham nhũng đặc biệt như mua sắm công và thuế hay cấp phép kinh doanh. Cùng với sự phổ cập internet trên khắp thế giới, những biện pháp này đang trở nên phổ biến hơn tại nhiều quốc gia trong khu vực.

Trước sự phát sinh của nhiều vụ việc tham nhũng gần đây liên quan đến các chính khách cao cấp tại châu Á và Thái Bình Dương, việc chống tham nhũng trong giới chính khách thu hút được rất nhiều sự chú ý của công chúng và được công nhận là một yếu tố quyết định trong cuộc chiến chống tham nhũng. Một số quốc gia đã đáp lại những vụ việc này bằng cách ban hành những quy định thúc đẩy tính minh bạch và thanh liêm của các chính khách và các quan chức được bầu cử, và trong cơ chế quyên góp tài chính cho các đảng phái chính trị. Tuy nhiên, vẫn khó đánh giá tác động cụ thể của những biện pháp này, và các chính khách tại châu Á , cũng như các chính khách trên khắp thế giới, vẫn tiếp tục tránh được một cách dễ dàng các biện pháp này. 

So với hành chính công, khu vực tư nhân chiếm một vị trí thấp hơn nhiều trong chương trình chống tham nhũng của các chính phủ. Ngăn chặn tham nhũng trong khu vực tư nhân dựa trên các chuẩn mực về quản trị công ty và các hoạt động kinh doanh do chính phủ quy định và quản lý, và những sáng kiến về tự quản do khu vực tư nhân khởi xướng. Hầu hết các quốc gia đã và đang trong quá trình ban hành các quy định điều chỉnh chế độ kế toán, kiểm soát nội bộ và công khai thông tin của các công ty. Tuy nhiên, hoạt động pháp chế đôi khi tỏ ra không hữu hiệu, chủ yếu là do các cơ chế kiểm toán còn khá mới mẻ, và còn tồn tại các kẽ hở và thiếu rõ ràng trong các quy định liên quan.

Những biện pháp do các chính phủ khởi xướng nhằm nâng cao đạo đức kinh doanh, như việc thúc đẩy các hệ thống tuân thủ của các công ty vẫn còn hiếm. Ngược lại, khu vực doanh nghiệp – ít nhất là các công ty lớn nhất và năng động trên thị trường quốc tế - nhận thức được lợi ích của mình trong việc chống tham nhũng, đã cố gắng phát triển các hệ thống phòng chống nhắm vào việc nâng cao đạo đức và giảm bớt nguy cơ đưa hối lộ trong các giao dịch kinh doanh. Các nỗ lực nhằm thúc đẩy hoạt động kinh doanh công bằng thông qua hợp tác và đối thoại chính sách khu vực – ví dụ, trong khuôn khổ Hội đồng Kinh tế Khu vực lòng chảo Thái Bình Dương hoặc Phòng Thương mại Quốc tế - đã góp phần vào sự phát triển này.

Khởi tố và trừng phạt hữu hiệu đối với tham nhũng

Một chiến lược chống tham nhũng toàn diện cũng phải chú ý không kém đến các công cụ trấn áp. Tất cả các quốc gia trong báo cáo này đã xây dựng luật pháp trừng phạt các hành vi tham nhũng; luật pháp về rửa tiền cũng đã hoặc đang được xây dựng tại hầu hết các quốc gia. Các công cụ pháp lý hình sự hóa việc tham nhũng tại một số quốc gia bao gồm những điều khoản cho phép tịch thu các tài sản bất chính và các khoản tiền tham nhũng có thể đóng vai trò như một biện pháp ngăn chặn về tài chính quan trọng. Tuy nhiên, các kẽ hở pháp lý vẫn còn tồn tại ở nhiều quốc gia, việc giải thích một số quy định bị coi là thiếu rõ ràng, và một số hình thức tham nhũng, như hối lộ có yếu tố nước ngoài hoặc tham nhũng chính trị, chưa được điều chỉnh. Chỉ một số ít quốc gia có pháp luật về rửa tiền quy định rõ tham nhũng là phạm tội và tạo nên một sự ngăn chặn hữu hiệu đối với tham nhũng. Cuối cùng, trách nhiệm của các pháp nhân đối với tham nhũng chưa được định nghĩa tại hầu hết các quốc gia.

Vì thế rà soát và cải cách pháp luật là một mối quan tâm lớn trong toàn khu vực, với trọng tâm đặc biệt về rửa tiền. Các cải cách pháp lý quan trọng khác đang được tiến hành nhằm đưa ra các quy định tố tụng trong việc phát hiện và điều tra tham nhũng. Một số quốc gia đang trong quá trình xây dựng các luật và chương trình về bảo vệ người tố cáo và làm nhân chứng nhằm khuyến khích và bảo vệ tốt hơn cho công dân như một nguồn thông tin quan trọng dẫn đến việc phát hiện tham nhũng. Các nỗ lực khác nhằm tạo điều kiện cho việc điều tra và khởi tố tham nhũng bao gồm việc sửa đổi các quy định điều chỉnh việc thu thập và trình bày bằng chứng trước tòa án, và cải thiện các cơ chế áp dụng đối với việc nhận và cung cấp trợ giúp pháp lý quốc tế. Về phương diện này, việc trả lại các khoản tiền tham nhũng là một vấn đề lớn vì các quan chức tham nhũng tiếp tục biển thủ những khoản tiền lớn từ công quỹ và cất dấu ở nước ngoài. Mặc dù đã đạt được một số tiến triển trong lĩnh vực này từ các thỏa thuận song phương và chuyên biệt, tiến bộ trong việc thể chế hóa các thủ tục này được coi là đặc biệt quan trọng đối với nhiều quốc gia trong khu vực. 

Cơ cấu tổ chức hoạt động pháp chế cũng là một trọng tâm cải cách tại nhiều quốc gia. Trong một nỗ lực nhằm đương đầu hữu hiệu hơn với tính phức tạp của tham nhũng và các tội phạm liên quan, các cơ cấu pháp chế thường bị phân tán giữa các cơ quan chống tham nhũng đặc trách. Các cơ quan này hoặc không có được vị thế độc lập hoặc bị gắn với các cơ quan thực thi pháp luật hiện hữu, và được công khai giao nhiệm vụ chống tham nhũng. Tuy nhiên, trách nhiệm của các cơ quan này cũng đa dạng vì họ được trao những mức độ thẩm quyền về điều tra và khởi tố khác nhau. Một số cơ quan chịu trách nhiệm về nâng cao nhận thức, các biện pháp về giáo dục hoặc nghiên cứu, trong khi tại các quốc gia khác chỉ giám sát và phối hợp công việc của các cơ quan chính phủ có liên quan. Việc nâng cao năng lực trong các thể chế này hiện đang giành được sự ưu tiên cao trong toàn khu vực.

Mặc dù có trách nhiệm đôi khi rất bao trùm, việc hợp tác của các cơ quan chống tham nhũng này với các cơ quan thực thi pháp luật, như cảnh sát và các công tố viên, vẫn đặc biệt quan trọng ngay cả trong một hệ thống tập trung hóa. Việc cải cách những cơ quan thực thi pháp luật này đã không còn nhận được một cách đáng kể sự chú ý trong những năm gần đây.

Tổ chức xã hội như một nhân tố và nguồn lực quan trọng

Các tổ chức phi chính phủ, như các hãng thông tấn, các hiệp hội doanh nghiệp, các tổ chức phi chính phủ, các viện nghiên cứu và nghiệp đoàn, có thể đóng vai trò quan trọng trong việc tạo ra công luận về tham nhũng. Là những người hưởng lợi từ hoạt động hành chính công, công dân cũng là một nguồn thông tin quan trọng về sự sai phạm, các khoảng trống và kẽ hở về pháp luật, chế độ quản lý và thể chế. Khuôn khổ  pháp lý cho tổ chức xã hội hoạt động, và sự thiện chí lắng nghe và hợp tác của chính phủ với các tổ chức phi chính phủ vì thế phải khuyến khích các tổ chức xã hội hoạt động trong những vai trò này. Các hãng thông tấn đặc biệt phụ thuộc vào một khuôn khổ pháp lý cho phép tự do ngôn luận, tiếp cận các thông tin liên quan và tự do báo chí để thực hiện vai trò giám sát và tiếp tục đóng vai trò của một nguồn cung cấp thông tin quan trọng có thể dẫn đến việc phát hiện tham nhũng. Kế hoạch Hành động khuyến khích mạnh mẽ các chính phủ lôi kéo các tổ chức xã hội tham gia vào cuộc chiến chống tham nhũng.

Trong khi chính sách tại một số quốc gia vẫn còn thể hiện sự thận trọng về mức độ tham gia của tổ chức xã hội vào quá trình cải cách, sự đóng góp của tổ chức xã hội vào các nỗ lực chống tham nhũng đã tăng lên đáng kể tại nhiều quốc gia trong khu vực. Các chiến dịch nâng cao nhận thức đã góp phần đưa cuộc chiến chống tham nhũng lên vị trí hàng đầu trong các chương trình nghị sự chính trị. Công việc truyền bá từ cơ sở đã có một tác động quan trọng đối với sự phát triển của việc tiếp cận thông tin về pháp luật. Các tổ chức độc lập tại một số quốc gia được sử dụng để tiến hành các cuộc khảo sát về nhận thức của công chúng hoặc tham gia vào việc kiểm tra một số hoạt động đặc biệt nhạy cảm của chính phủ. Một số quốc gia cũng hỗ trợ tài chính cho các NGOs về chống tham nhũng.

Nhìn chung, chúng ta có thể nhận thấy những nỗ lực đáng kể trong cuộc chiến chống tham nhũng tại các quốc gia châu Á và Thái Bình Dương. Tuy nhiên, các khoảng trống và kẽ hở pháp luật vẫn tiếp tục tồn tại, và năng lực của các thể chế chống tham nhũng vẫn không đáp ứng được yêu cầu tại nhiều quốc gia. Các diễn đàn khu vực, như Sáng kiến của ADB/OECD, qua đó các chuyên gia và người hoạch định chính sách có thể trao đổi kinh nghiệm, tăng cường thúc đẩy các hoạt động hữu hiệu, và sử dụng các công cụ nâng cao năng lực, đóng vai trò quan trọng trọng việc nâng cao chương trình chống tham nhũng trong toàn khu vực. Các công cụ như báo cáo này có ý nghĩa đặc biệt quan trọng trong đánh giá quá trình cải cách theo thời gian và đảm bảo sự liên tục phát triển. Sự hợp tác với các tổ chức phi chính phủ giữa khu vực tư nhân và tổ chức xã hội phải được tăng cường nhằm sử dụng mọi nguồn lực sẵn có. Cuối cùng, sự tham gia liên tục và ủng hộ tích cực của cộng đồng tài trợ quốc tế, như của Ngân hàng Phát triển châu Á và các đối tác phát triển khác trong Sáng kiến này, vẫn mang tính thiết yếu đối với sự thành công trong cuộc cải cách mà các quốc gia châu Á và Thái Bình Dương đang theo đuổi.