Tư liệu dịch: Kinh tế và thương mại

DOANH NGHIỆP SIÊU NHỎ: ĐẶT NỀN MÓNG CHO SỰ PHÁT TRIỂN KINH TẾ
Tạp chí điện tử của Bộ Ngoại giao Hoa Kỳ, tháng 2/2004

XÂY DỰNG MỘT MÔI TRƯỜNG THUẬN LỢI: VIỄN CẢNH DÀI HẠN CỦA CÁC DOANH NGHIỆP SIÊU NHỎ
Charles Cadwell, Kathleen Druschel và Thierry Van Bastelaer, Trung tâm Cải cách Thể chế và Các khu vực Không chính thức (IRIS), Đại học Maryland

Charles Cadwell, Kathleen Druschel và Thierry van Bastelaer từ Trung tâm IRIS tại Đại học Maryland nói: “Các doanh nghiệp siêu nhỏ hoạt động tốt nhất tại những quốc gia có môi trường chính trị, kinh tế và xã hội cho phép các doanh nghiệp có thể thành công vượt lên mức tồn tại cơ bản”.

Rút kinh nghiệm từ hai thập kỷ qua, tác giả đề nghị các nhà tài trợ nên tập trung hơn vào những yếu tố cơ bản có thể “kích hoạt” phát triển các doanh nghiệp siêu nhỏ thành công. Những yếu tố này bao gồm các thể chế tài chính và luật pháp vững chắc, cải cách luật, khả năng chính phủ đáp ứng các yêu cầu của công dân và các nhóm kinh doanh ủng hộ thay đổi những chính sách và hoạt động gây tổn hại cho khả năng xây dựng và mở rộng kinh doanh của các thành viên trong nhóm. Họ cho rằng nếu muốn giải quyết hiệu quả các vấn đề hiện tại đối với người nghèo đòi hỏi phải tìm hiểu sâu hơn các cơ chế kéo dài sự đói nghèo và các quá trình hỗ trợ phát triển cơ chế đó.

Tại Kabul, Afghanistan, các doanh nghiệp siêu nhỏ mới đã xuất hiện chỉ vài giờ sau khi Taliban bỏ chạy khỏi thành phố thủ đô năm 2001, bán các hàng hóa bị cấm trước kia như nhạc và máy thu thanh cũng như các sản phẩm thiết yếu khan hiếm khác như lương thực, quần áo và nhiên liệu. Còn ở Bangladesh, hàng triệu người mặc dù thiếu tri thức, vốn hoặc thông tin về các thị trường ở xa nhưng vẫn thực hiện các hoạt động kinh doanh, chứng tỏ khả năng phục hồi xuất sắc và đóng góp một phần lớn trong xuất khẩu của đất nước. Ở châu Phi, các cộng đồng bị nạn dịch HIV/AIDS tàn phá vẫn có các chợ hoạt động và các hoạt động mang lại thu nhập tăng nhanh chưa từng có, vì các gia đình phải nuôi con cái và những người ốm đang đấu tranh để sống sót.

Trong khi người ta thừa nhận rộng rãi vai trò quan trọng của các doanh nghiệp siêu nhỏ và các cơ sở kinh doanh nhỏ trong việc tạo việc làm và tăng thu nhập quốc dân, các quốc gia nghèo nhất lại thường thiếu điều này và họ không phải là số ít. Các doanh nghiệp thu được nhiều kết quả nhất ở những nơi mà môi trường chính trị, kinh tế và xã hội cho phép các doanh nghiệp thành công vượt lên mức tồn tại cơ bản. “Môi trường thuận lợi” cho các doanh nghiệp siêu nhỏ phụ thuộc vào mức độ quản lý tốt của chính phủ. Ở những quốc gia nơi công dân chỉ có ít tác động lên các nhà hoạch định chính sách và khu vực công cộng thì môi trường thuận lợi thường là yếu kém nhất.

Những việc cần làm để xúc tiến các cơ hội phát triển cho các doanh nghiệp siêu nhỏ thường không rõ ràng. Trong khi các nhà tài trợ thường hướng đến hỗ trợ tài chính siêu nhỏ hoặc cung cấp các dịch vụ phát triển kinh doanh, các nỗ lực này có thể không thích hợp để cải thiện rộng rãi các tiêu chuẩn trong các xã hội nghèo. Thậm chí khi các sáng kiến như Ngân hàng Grameen – Ngân hàng Bangladesh giới thiệu và phổ biến ý tưởng cấp các khoản vay nhỏ cho các doanh nghiệp siêu nhỏ – được nhân rộng, đa số người nghèo vẫn khó tiếp cận với các dịch vụ hỗ trợ thị trường từ khu vực chính phủ và tư nhân, trong đó có dịch vụ tín dụng và tiết kiệm. Các doanh nghiệp này thường xuyên gặp các chướng ngại cản trở sự phát triển của họ: thiếu sự bảo vệ của cảnh sát khỏi tội phạm, tiếp cận với các dịch vụ khác của chính phủ dựa trên sự thiên vị hơn là dựa trên giá trị, bị các quan chức chính phủ thu các khoản không hợp pháp, việc lập pháp và hành pháp không dự đoán được và không được sự ủng hộ của chính phủ đối với các hợp đồng tư nhân cũng như các thỏa thuận tập thể giữa các cá nhân và các hãng. Với những thách thức đó, làm thế nào để các nhà hoạch định chính sách ở các nước nghèo xem xét lại cách tiếp cận của mình và để các nhà tài trợ tác động được lên quá trình này?

Hai thập kỷ kinh nghiệm gợi ý cho các nhà tài trợ cần đầu tư nhiều nguồn lực hơn nữa vào các chương trình và chính sách có thể tạo điều kiện cho sự phát triển thành công các doanh nghiệp siêu nhỏ. Một “môi trường thuận lợi” gồm hai thể chế: luật, chính sách và các quy tắc không chính thức, cũng như các cơ quan thi hành chúng. Các thể chế này ủng hộ cho các giao dịch vượt lên các giao dịch buôn bán đơn giản trên đường phố. Ví dụ chung nhất cho một thể chế kinh tế là tín dụng, việc hoàn trả đòi hỏi phải có một số công cụ buộc thi hành hợp đồng. Một áp lực tương đương khác buộc hoàn trả tiền vay là tập trung vào thực hiện cho vay nhóm – một dạng sơ khai của cưỡng chế thực hiện hợp đồng. Nhưng phát triển phụ thuộc vào một số dạng thỏa thuận phức tạp cho phép không chỉ mở rộng tín dụng nhỏ địa phương mà còn huy động được các khoản tiền tiết kiệm, tích lũy vốn trong các doanh nghiệp, các mức sở hữu chính thức, và các quá trình minh bạch để tiếp cận với thông tin.

Tính yếu kém của môi trường thuận lợi ở các nước nghèo nhất có nhiều nguyên nhân. Nhà nước và các công chức nhà nước hoạt động kém hiệu quả và uy tín thấp làm suy yếu các chính sách trong đó có các chính sách sống còn cho các doanh nghiệp siêu nhỏ. Việc thiếu các chính sách cụ thể và năng lực thực thi các chính sách còn thấp đã cản trở sự tiến bộ trong các lĩnh vực cụ thể của môi trường thuận lợi cho các doanh nghiệp siêu nhỏ.

Các nhà tài trợ nước ngoài rất khó có thể xóa bỏ các khoảng cách này một cách nhanh chóng hay dễ dàng. Các dịch vụ “hỗ trợ kỹ thuật” hạn hẹp (như đào tạo các nhà quản trị doanh nghiệp hay tạo điều kiện tiếp cận thị trường) không phải là giải pháp; thậm chí khi các chương trình như vậy được cung cấp cho nước chủ nhà với chi phí thấp hoặc miễn phí, chính phủ nhìn chung thất bại khi triển khai các chương trình này. Đây là một trong những lý do khiến các nhà tài trợ càng ngày càng chú ý đến các khuyến khích thúc đẩy hành động với một số công chức, các nhà hoạch định chính sách và các nhân tố kinh tế và chính trị khác. Tập trung chú ý vào cách thức, người thực thi và kết quả thực hiện các quyết định kinh tế là một phần quan trọng trong công việc cần thiết để cải thiện môi trường cho các doanh nghiệp siêu nhỏ. Các bước tạo điều kiện tiếp cận tín dụng cho các doanh nghiệp siêu nhỏ sẽ thất bại nếu tòa án không buộc thực hiện các hợp đồng tín dụng, hoặc việc đăng ký tài sản không tồn tại hoặc hoạt động sai lệch. Do vậy cần phải tìm hiểu tại sao tòa án ở một số nơi lại cưỡng chế thực hiện hợp đồng tốt hơn và tại sao một số chính quyền địa phương gây bất lợi cho các doanh nghiệp trong khi một số khác lại khuyến khích họ.

Nếu bất cứ sự tương tác nào với chính phủ – từ đăng ký học tập, tiếp cận với dịch vụ chăm sóc sức khỏe đến đăng ký kinh doanh – đều đòi hỏi có đút lót thì chướng ngại vật cho các doanh nghiệp siêu nhỏ không chỉ là ví dụ đơn thuần về các vấn đề cơ bản của chính phủ như đã gợi ý ở trên. Cơ sở hạ tầng thông tin liên lạc và giao thông chắc chắn là rất kém phát triển và ít khi được phân bổ đúng chỗ do các thể chế quản lý yếu kém. Các dịch vụ trung tâm cho các doanh nghiệp siêu nhỏ còn rất thiếu, ví dụ như việc ban hành quyền sử dụng đất và cưỡng chế thực hiện hợp đồng. Chính các nhà cung cấp tư nhân một số dịch vụ cần thiết, những người có thể xóa bỏ khoảng cách mà chính phủ để lại, cũng thường chịu các cản trở tương tự do cơ chế quản lý mục nát hoặc yếu kém. Do vậy một khía cạnh khác trong một “chính phủ thúc đẩy thị trường” – một chính phủ làm việc để gia tăng tiếp cận với thị trường hơn là thay thế chúng – là phạm vi mà thị trường có thể phát triển các thể chế của mình, hoặc các quyết định của chính phủ có thể tiếp cận được thị trường. Khi các cơ chế này bị kiềm chế, công dân sẽ tìm kiếm các cơ hội kinh tế và chính trị bằng cách khác – bằng di cư, rút lui vào khu vực kinh tế không chính thức và làm nảy sinh bất đồng chính trị và xã hội.

Những quan sát này gợi ý rằng, trong một kỷ nguyên các nguồn lực viện trợ giảm dần, tập trung vào phát triển một môi trường thuận lợi cho các doanh nghiệp siêu nhỏ, nhỏ và trung bình sẽ chắc chắn ảnh hưởng lớn đến một số lớn các doanh nghiệp – và với chi phí đầu người thấp nhất – hơn là dựa vào các chương trình mục tiêu hỗ trợ các doanh nghiệp. Ví dụ, trong năm tài chính bắt đầu vào 1/10/2001, Cơ quan Phát triển Quốc tế Hoa Kỳ (USAID) đã chỉ sử dụng dưới 170 triệu đô-la cho các nỗ lực với các doanh nghiệp siêu nhỏ. Trong tổng số đó có 92% được hỗ trợ trực tiếp cho các khuyến khích tài chính siêu nhỏ hoặc các dịch vụ phát triển kinh doanh. Tám phần trăm còn lại được sử dụng để cải thiện môi trường thuận lợi cho các doanh nghiệp siêu nhỏ, phần nhiều trong đó cấp vốn cho việc phát triển các chính sách liên quan đến cung cấp tài chính siêu nhỏ hơn là mở rộng môi trường cho các doanh nghiệp siêu nhỏ. Điều này không có nghĩa là USAID không hiểu bản chất các thách thức mà các doanh nghiệp siêu nhỏ phải đối mặt – thực tế các nhân viên của nó là những nhà tư tưởng và thực hành hàng đầu trong lĩnh vực này – mà chỉ thừa nhận rằng cơ quan này đối mặt với các áp lực to lớn từ Quốc hội và các nhóm lợi ích để theo đuổi các chương trình gần như là hỗ trợ con người trong ngắn hạn hơn là phát triển dài hạn.

Không nghi ngờ gì nữa, có nhiều, thậm chí là hầu hết các nước nhận viện trợ đều được hưởng lợi. Nhưng cũng rõ ràng nguyên nhân chính gây nên các mối lo về kinh tế và xã hội thường vẫn không được giải quyết ở nơi mà các nỗ lực phát triển kinh doanh hoặc tài chính siêu nhỏ không được phát huy trong một thời gian dài. Cần tập trung vào một chương trình hỗ trợ cho các doanh nghiệp siêu nhỏ.

Các sáng kiến tài trợ đang tăng lên phản ánh thực tế này và đưa các ý tưởng mới vào thực hành. Chương trình liên kết giữa Ngân hàng Thế giới và Liên đoàn Tài chính Quốc tế về Xúc tiến Xây dựng Năng lực cho Doanh nghiệp Nhỏ và Vừa đã hỗ trợ các nỗ lực xây dựng các tổ chức kinh doanh ủng hộ thay đổi các chính sách và thực hiện chính sách có hại cho khả năng xây dựng và mở rộng kinh doanh của các thành viên của mình. Ở Malawi, Hiệp hội Nữ Doanh nhân Quốc gia đã tán thành những thay đổi trong chính sách luật đất đai, chính sách cho phép phụ nữ có thể có tài sản và do đó đảm bảo cho các khoản vay thương mại. Ở Belarus, 18 hiệp hội kinh    doanh địa phương đã cùng nhau hướng sự chú ý của các phương tiện truyền thông vào các chính sách ngột ngạt về môi trường thuận lợi của đất nước. USAID cũng đang quan tâm đến lĩnh vực này thông qua việc nghiên cứu tác động của các chính sách đối với đói nghèo, triển khai các chương trình hướng đến môi trường doanh nghiệp siêu nhỏ, và ngày càng nhấn mạnh hơn nữa mối quan tâm về phương diện quản lý, đặc biệt ở các quốc gia yếu kém và thiếu thốn, thường là quê hương của những người nghèo nhất thế giới.

Việc giải quyết các vấn đề to lớn này cần thêm thời gian do các vấn đề đều phức tạp, và sự thay đổi cách quản lý vẫn còn là một quá trình chưa được thấm nhuần. Chỉ có một vài quốc gia đã cải thiện được môi trường thuận lợi của họ nhanh chóng (và một vài người có thể cho rằng các quốc gia như Ba Lan hay Slovenia là các trường hợp đặc biệt). Ở hầu hết các nơi khác, việc cải thiện môi trường này vẫn còn là một vấn đề khó khăn. Các chính sách tồi chỉ sinh lợi cho những người bám chặt lấy lợi ích của mình, thậm chí những người hưởng lợi đó còn có thể khấm khá hơn trong dài hạn với thay đổi này. Ở bất cứ đâu việc tổ chức các doanh nghiệp siêu nhỏ để vượt qua được sự trì trệ này cũng là một nhiệm vụ khó khăn nhưng đặc biệt ở những nơi ít có sự tương tác giữa nhà nước và công dân.

Nếu mối quan tâm của chúng ta là phát triển (hoặc nếu chúng ta tin tưởng các mối quan tâm an ninh quốc gia Hoa Kỳ khiến xóa đói giảm nghèo trở thành một nhiệm vụ cấp bách hơn hiện tại) thì các chính sách và chương trình cần phải tác động một cách có hiệu quả lên toàn bộ các mục tiêu kinh tế xã hội rộng lớn hơn, không chỉ đáp ứng nhu cầu của những người hưởng lợi trực tiếp. Điều này đòi hỏi xem xét lại phần lớn cách tiếp cận với doanh nghiệp siêu nhỏ. Nó đòi hỏi cam kết dài hạn về môi trường chính sách và cơ chế quản lý có thể hỗ trợ môi trường đó.

Nếu các nhà tài trợ chấp nhận triển vọng lớn hơn về xóa đói giảm nghèo, họ sẽ cần sự ủng hộ từ những người có ý tán thành sự phát triển của khu vực tư nhân. Các nhà tài trợ sẽ cần phải hiểu biết hơn về các quá trình sẽ cải thiện thực tế môi trường thuận lợi. Chính quyền địa phương có thể sẽ bắt đầu chính sách gì thậm chí trong những quốc gia có chế độ đàn áp? Có cách nào để tổ chức các nhóm ủng hộ? Có cách nào hỗ trợ những hoạt động tư nhân nhằm cung cấp các sản phẩm “công cộng” như hòa giải tranh chấp hay thiết lập tiêu chuẩn thương mại hay không?

Đây là các vấn đề chúng tôi đã thảo luận tại Trung tâm IRIS thuộc Đại học Maryland từ khi nhà kinh tế phát triển Mancur Olson bắt đầu vấn đề năm 1990.

Do các doanh nghiệp siêu nhỏ và người nghèo chịu đựng toàn bộ hậu quả của các chính sách do kém hiểu biết và sự quản lý không thích hợp, sự quan tâm đến vấn đề quản lý và môi trường thể chế sẽ đáp ứng tốt hơn các nhu cầu của người nghèo. Để giải quyết hiệu quả các vấn đề của người nghèo ngày nay, chúng ta cần hiểu nhiều hơn nữa về những cơ cấu làm kéo dài sự nghèo đói của họ và các biện pháp cải thiện các cơ cấu đó.

Ghi chú: Các quan điểm trong bài báo này không nhất thiết phản ánh quan điểm hay chính sách của Bộ Ngoại giao Hoa Kỳ.