Skip Global Navigation to Main Content
Skip Breadcrumb Navigation
Tại sao phải có chính sách cạnh tranh - đặc biệt đối với những nước đang phát triển

Chính sách cạnh tranh và chống độc quyền quốc tế

Tạp chí Ðiện tử của Bộ Ngoại giao Mỹ, tháng 2/1999

Tại sao phải có chính sách cạnh tranh - đặc biệt đối với những nước đang phát triển

Bài của Russell Pittman, Trưởng phòng Chính sách Cạnh tranh
Vụ Chống Ðộc quyền, Bộ Tư pháp Mỹ

Trong một số bối cảnh, sức mạnh của thị trường không bảo vệ được sự cạnh tranh trong kinh doanh và lợi ích mà sự cạnh tranh đó đem lại cho người tiêu dùng, đó là phát biểu của Russell Pittman, Trưởng phòng Chính sách cạnh tranh của Bộ Tư pháp. Ông nói những bối cảnh như vậy rất phổ biến ở các nước đang phát triển, nơi các doanh nghiệp trước kia là của nhà nước thường khống chế một nền công nghiệp và các nhà quản lý ở các khu vực đã được tư nhân hoá thường thích hợp tác hơn là cạnh tranh. Ông cho rằng các chính sách cạnh tranh và chống độc quyền cần phải là một bộ phận của cơ sở hạ tầng pháp lý ở tất cả mọi nền kinh tế thị trường. Quan điểm nêu trong bài này không nhất thiết là quan điểm của Bộ Tư pháp Mỹ.

Cạnh tranh là sức mạnh mà hầu hết các nền kinh tế thị trường tự do dựa vào để đảm bảo rằng các doanh nghiệp thoả mãn được các nhu cầu và mong muốn của người tiêu dùng. Khi có cạnh tranh, không một chính phủ nào cần phải quy định các doanh nghiệp sản xuất mặt hàng gì với số lượng, chất lượng và giá cả thế nào. Cạnh tranh trực tiếp quy định những vấn đề đó với các doanh nghiệp.

Cạnh tranh là gì? Toàn bộ ý nghĩa của khái niệm này là người mua được quyền chọn lựa. Tất nhiên những người mua này có thể là các doanh nghiệp khác hoặc các cá nhân người tiêu dùng. Dù là một nhà máy lọc dầu mua dầu thô, một dây chuyền các trạm xăng mua xăng hay một cá nhân người lái xe muốn đổ đầy bình xăng của mình, nếu họ được chọn lựa trong số các nhà cung cấp khác nhau thì họ sẽ có nhiều khả năng mua được những sản phẩm chất lượng cao với giá cả hợp lý hơn.

Cạnh tranh hoạt động như thế nào? Khái niệm này thực sự khá đơn giản. Chúng ta bắt đầu bằng hai quan sát:

  • Các doanh nghiệp muốn làm ra tiền
  • Người tiêu dùng có tiền và muốn tiêu tiền để thoả mãn nhu cầu và mong muốn của mình.

Chúng ta thêm vào ba chính sách cơ bản của chính phủ:

  • Các quy định về an toàn và sức khoẻ
  • Bảo vệ chống cạnh tranh không công bằng, lừa dối hoặc thiếu đạo đức, để người mua được biết thực sự họ đang mua cái gì.
  • Bảo vệ chống các hoạt động độc quyền - ví dụ như các thoả thuận giữa các đối thủ cạnh tranh về mức giá bán cao, những vụ sát nhập làm huỷ hoại cạnh tranh, hay lạm dụng vị trí thống trị trên thị trường - để đảm bảo sự cạnh tranh thực sự giữa các doanh nghiệp.

Sau đó chúng ta tránh sang một bên để cạnh tranh trên thị trường tự hoạt động. Ở hầu hết các thị trường, trong đa số trường hợp, đây gần như là tất cả quy định cần thiết của chính phủ để đảm bảo quyền lợi của người mua.

Làm sao chúng ta biết được giá cả cao hơn mức phải có? Cạnh tranh giữa các nhà cung cấp để bán hàng cho người tiêu dùng sẽ giữ giá ở mức thấp. Làm sao chúng ta biết được rằng chi phí thấp ở mức phải có? Nếu các nhà cung cấp có thể bán cho nhiều người mua hơn và thu được nhiều lợi nhuận hơn bằng cách có những hành động nhằm làm hạ mức chi phí của mình thì họ sẽ làm điều đó. Làm sao chúng ta biết được rằng khoa học kỹ thuật tiến bộ ở mức cần phải có? Cạnh tranh giữa các hãng buộc họ phải tiến bộ hơn các đối thủ để thu hút người mua. Làm sao chúng ta biết được rằng chất lượng sản phẩm đạt mức cao như phải có? Nếu người mua muốn có những cải tiến chất lượng, người bán sẽ cố tìm tòi khám phá và sẽ kiếm được nhiều tiền hơn bằng cách thoả mãn nhu cầu của người mua.

Các thị trường không có cạnh tranh

Trước khi tôi bị buộc tội là suy nghĩ như tiến sĩ Pangloss - một người mắc bệnh lạc quan không thể chữa được trong cuốn Candide của Voltaire, cho rằng mọi thứ ông ta nhìn thấy đều chứng tỏ rằng chúng ta đang sống trong "thế giới tốt đẹp nhất có thể có" - cho phép tôi thừa nhận một số yếu điểm trong bức chân dung tôi đang vẽ. Hãy xét tới ba yếu điểm quan trọng nhất.

Trước tiên, có những thị trường, trong đó cạnh tranh không đem lại ý nghĩa kinh tế nào. Chúng ta không muốn các công ty nước đang cạnh tranh đào các đường ống dẫn dưới các phố để những người tiêu dùng có thể chọn lựa trong số các nhà cung cấp nước. Có một vài lĩnh vực như vậy thường được gọi là "những lĩnh vực độc quyền tự nhiên", trong đó, như bản thân thuật ngữ này cho thấy, lợi ích của việc cạnh tranh không đáng với cái giá phải bỏ ra. Do đó những lĩnh vực này thường do nhà nước quản lý hoặc điều tiết. Tuy nhiên cũng cần lưu ý rằng:

  • Có ít lĩnh vực độc quyền tự nhiên hơn nhiều so với người ta từng nghĩ. Ví dụ ngành đường sắt vẫn được nhiều người coi là lĩnh vực độc quyền tự nhiên, một ngành mà ở nhiều nước cần phải có sự kiểm soát chặt của chính phủ, nhưng quyền lợi của những người gửi hàng lại được bảo vệ tốt hơn nhờ sự cạnh tranh của các hãng vận tải đường bộ và đường thuỷ hơn là nhờ sự kiểm soát của chính phủ.
  • Ðối với những lĩnh vực tiếp tục cần phải có sự kiểm soát, chúng ta thấy rằng sự kiểm soát này giờ đã đỡ mang tính can thiệp thô bạo và đỡ đắt đỏ hơn nhiều so với trước mà vẫn vảo vệ được công chúng khỏi bị lạm dụng độc quyền.


Thứ hai, một đất nước không thể lúc nào cũng tự có khả năng ủng hộ thị trường cạnh tranh trong một số lĩnh vực nhất định. Có lẽ Costa Rica sẽ không bao giờ có ba nhà sản xuất thép độc lập, hay Croatia không bao giờ có ba hãng truyền hình độc lập. Tuy nhiên đối với nhiều sản phẩm, hàng nhập khẩu có thể tạo cho người mua nhiều lựa chọn và ngăn không cho các "nhà độc quyền" địa phương được tận dụng vị thế của mình. Ðặc biệt đối với nhiều nước nhỏ, đôi khi thương mại tự do là chính sách cạnh tranh tốt nhất. (Tuy nhiên cũng cần nhớ rằng đối với một số sản phẩm, hàng nhập khẩu có thể là một hình thức cạnh tranh hiệu quả, trong khi đối với những sản phẩm khác, các cơ quan điều tiết của chính phủ có thể phải đề phòng hành động của các doanh nghiệp địa phương đặt các nhà nhập khẩu cạnh tranh vào thế bất lợi).

Cuối cùng, như đã nói ở trên, các doanh nghiệp sẽ cố gắng vô hiệu hoá cạnh tranh. Họ thích có cạnh tranh khi họ đóng vai trò người mua trên thị trường, tìm kiếm những sản phẩm tốt nhất với giá cả hợp lý nhất cho bản thân và thường hợp tác với các nhà chức trách về vấn đề cạnh tranh để bảo vệ sự cạnh tranh đó. Nhưng họ có xu hướng thích một sự tồn tại dễ dàng hơn và đoàn kết hơn khi họ bán các sản phẩm của mình cho người mua. Như nhà kinh tế học người Anh J. R. Hicks có lần đã nhận xét: " Lợi ích tốt nhất trong tất cả những lợi ích của sự độc quyền là một cuộc sống êm ả". Do đó họ có thể cố gắng làm những việc như:

  • Thoả thuận với các hãng cạnh tranh gần gũi nhất về mức giá bán, hoặc ai sẽ bán cho khách hàng nào, hay ai sẽ bán ở những lãnh thổ nào.
  • Sát nhập hoạt động với các hãng cạnh tranh gẫn gũi nhất
  • Buộc các nhà cung cấp hoặc các nhà phân phối của mình ký các hợp đồng độc quyền để bảo đảm vị trí chiếm lĩnh của mình trên một thị trường nhất định.

Nhiệm vụ của các nhà chức trách về cạnh tranh là ngăn chặn không để xảy ra những hành động loại này để bảo vệ sự lựa chọn của người tiêu dùng và đảm bảo cạnh tranh không bị hạn chế trong một thị trường tự do.

Toàn cầu hoá luật cạnh tranh

Hầu hết các luật lệ về cạnh tranh trên thế giới đều được xây dựng để ngăn chặn và xử lý những hành động chống cạnh tranh đúng như ba loại nêu trên. Ở Mỹ, điều 1 của Luật Sherman nghiêm cấm các thoả thuận giữa các doanh nghiệp có hại cho cạnh tranh. Ðiều 7 của luật Clayton cấm việc sát nhập hoặc các hình thức kết hợp khác giữa các doanh nghiệp làm suy yếu đáng kể việc cạnh tranh. Và điều 2 của của luật Sherman nghiêm cấm việc "độc quyền hoá" - tức là nỗ lực của một công ty nhằm kiểm soát một thị trường thông qua những hoạt động không bình đẳng.

Một ví dụ tương tự của một nước khác là luật cạnh tranh của Rumani, trong đó điều 5 nghiêm cấm các thoả thuận mà ảnh hưởng của nó là "hạn chế, ngăn chặn hoặc bóp méo cạnh tranh". Ðiều 13 nghiêm cấm các vụ sát nhập "gây hại hoặc có thể gây hại cho cạnh tranh thông qua việc tạo dựng hoặc củng cố vị trí thống trị" . Ðiều 6 nghiêm cấm mọi hành động sử dụng vị trí thống trị sai mục đích... bằng cách phải dùng đến những hành động chống cạnh tranh, bóp méo thương mại hoặc tạo nên sự thành kiến cho người tiêu dùng, dù đấy là mục tiêu hay ảnh hưởng của hành động đó.

Những nước có luật cạnh tranh thiếu một trong số ba yếu tố này nhìn chung đã có hành động nhằm cố gắng sửa chữa tình hình. Ở Mỹ, một lý do cho việc thông qua luật Clayton năm 1915 là nhằm giao thêm cho Bộ Tư pháp trách nhiệm quản lý việc thực hiện luật về sát nhập công ty. Luật cạnh tranh của Achentina không có các điều khoản quy định về sát nhập, nhưng hiện Quốc hội đang xem xét các điều luật bổ sung.

Một trong những thay đổi quan trọng nhất trong việc thi hành luật cạnh tranh trong những năm gần đây là những điều chỉnh cho phù hợp với việc toàn cầu hoá dần dần của nhiều thị trường. Như ở Mỹ hơn 100 năm trước, việc mở đường sắt đã biến nhiều thị trường địa phương và khu vực thành thị trường quốc gia, việc tiếp tục hạ giá các chi phí vận tải trong những năm gần đây - cùng với tầm quan trọng ngày càng tăng của các sản phẩm với giá vận chuyển tương đối thấp so với giá trị của nó - đã biến nhiều thị trường quốc gia thành thị trường thế giới.

Các cơ quan thi hành luật pháp đã tính đến sự phát triển này theo hai hướng chủ yếu. Thứ nhất, khi xét xem một vụ sát nhập có làm tổn hại đáng kể tới cạnh tranh hay không, hoặc một doanh nghiệp có thực sự chiếm vị trí thống trị hay độc quyền hay không, các cơ quan thi hành luật pháp xét đến tất cả những lựa chọn mà người mua có thể có, cho dù những lựa chọn đó là do các nhà sản xuất trong nước hay do nhập khẩu đưa ra. Giống như các khía cạnh khác của những cuộc điều tra về luật cạnh tranh, điều này đòi hỏi phải điều tra kỹ các dữ kiện thực tế của một thị trường. Ví dụ, khi các nhà nhập khẩu bán được một lượng hàng hoá vào một thị trường thì không có gì đảm bảo rằng họ có thể mở rộng được khối lượng bán ra để duy trì cạnh tranh nếu không có các hàng rào phi thuế quan đối với việc mở rộng đó. Một hành động có vẻ như có hại đối với cạnh tranh trên một thị trường nội địa có thể lại hoàn toàn vô hại nếu xét về cạnh tranh quốc tế.

Thứ hai, việc các thị trường đã trở thành thị trường quốc tế có nghĩa là một số hành động trước kia không ảnh hưởng gì tới cạnh tranh nay bỗng nhiên lại có thể trở thành mối quan ngại về thực thi pháp luật. Việc sát nhập giữa một công ty nước ngoài với một công ty trong nước có thể kiềm chế sự cạnh tranh hiện đang diễn ra hoặc sẽ diễn ra trong tương lai theo những cách thức mà một thế hệ trước đây là không phù hợp. (Minh hoạ cho điều này là những tranh cãi xung quanh đề nghị thành lập liên doanh giữa Brahma và Miller Brewing và giữa Antarctica và Anheuser-Busch ở Brazin năm 1997-1998). Những thị trường mà một thế hệ trước có thể đã do các công ty trong nước liên kết lại để cùng kiểm soát thì nay có thể lại do các công ty trong nước lẫn các công ty nước ngoài cùng liên kết kiểm soát. (Minh hoạ cho điều này là những vụ xử của Bộ Tư Pháp Mỹ đối với những cacten quốc tế của những nhà sản xuất giấy fax, hoá chất nông nghiệp, và đồ dao dĩa bằng nhựa. Xin mời xem trang chủ của Vụ Chống Ðộc quyền thuộc Bộ Tư Pháp tại địa chỉ www.usdoj.gov/atr). Những cơ quan thi hành pháp luật thiếu hiểu biết đầy đủ về các hoạt động của các hãng nước ngoài hoặc thiếu quyền hạn pháp lý để xử lý các hành động đó có thể sẽ không bảo vệ được nền kinh tế của mình khỏi mối hại lớn do cạnh tranh gây ra.

Các nước đang phát triển cần có luật cạnh tranh

Các nước đang phát triển có nên dồn nguồn lực quý hiếm của chính phủ cho việc ban hành và thực hiện luật về cạnh tranh hay không? Dường như rõ ràng là câu trả lời là có, vì những nước này cũng dễ bị những loại hành động chống cạnh tranh như đã nêu trên làm tổn hại chẳng kém gì các nước phát triển. Trên thực tế có ít nhất ba lý do để tin rằng luật cạnh tranh đặc biệt quan trọng khi các nước đang phát triển tự do hoá nền kinh tế của mình.

Thứ nhất, hầu hết các nước đang phát triển - đặc biệt, nhưng không chỉ riêng những nước sau thời kỳ xã hội chủ nghĩa - có nền kinh tế đầy những doanh nghiệp lớn chiếm lĩnh các ngành công nghiệp đặc biệt, thường là do chính sách của chính phủ và do thói quen của quá khứ. Khi những doanh nghiệp đó được tư nhân hoá, họ sẽ không thích có sự cạnh tranh nào nổi lên đối với sản phẩm của mình và sẽ hành động để ngăn chặn nhập khẩu hoặc phân phối các sản phẩm cạnh tranh. Các nhà chức trách thi hành luật pháp sẽ là người ngăn chặn những hành động như thế để đảm bảo rằng việc mở cửa biên giới để buôn bán sẽ mang lại sự cạnh tranh thực sự hiệu quả trên thị trường trong nước.

Thứ hai, khi tự do hoá kinh tế bao gồm việc phi độc quyền hoá các doanh nghiệp lớn, có thể có xu hướng là các nhà quản lý của những bộ phận tách ra từ doanh nghiệp cũ sẽ hợp tác hơn là cạnh tranh với nhau trên thị trường. Hợp tác này có thể diễn ra dưới hình thức những thoả thuận cácten. Những thoả thuận như vậy có thể được hỗ trợ bởi việc hình thành các hiệp hội mà thành viên là những bộ phận mới của chính doanh nghiệp cũ trước kia. Với những hành vi lạm dụng của các doanh nghiệp thống trị, nếu kết quả của tự do hoá là việc liên kết để thống lĩnh thị trường chứ không phải là cạnh tranh thì bao nhiêu lợi ích của tự do hoá sẽ không thể đến được với người dân thường. Các quan chức phụ trách vấn đề cạnh tranh ở một số nước đang phát triển - trong đó có Hungary, Peru, và Balan - đã đối mặt với nhiệm vụ bảo vệ người tiêu dùng bằng cách phá bỏ những cácten mới thành lập đó.

Lý do thứ ba là một lý do có liên quan tới lý do trên. Rất nhiều người dân ở những nước đang phát triển có thể phải đối mặt với những bất ổn về kinh tế do tự do hoá gây ra. Có lẽ cách tốt nhất để giải quyết mối lo ngại đó là tạo ra một "mạng lưới an toàn xã hội" hiệu quả - đào tạo việc làm, chăm sóc y tế do nhà nước tài trợ, trợ cấp thất nghiệp,... - để những người mất việc làm có thể dễ tìm được việc mới hơn và trong khi chưa tìm được việc thì cũng không phải quá cơ hàn. Nhưng cách giải quyết thứ hai là ban hành, củng cố và phổ biến luật cạnh tranh, để người dân hiểu rằng chủ nghĩa tư bản không có nghĩa là bỏ hết mọi quy định và bảo hộ đối với những doanh nghiệp nhỏ trên thị trường. Có lẽ sẽ không quá nếu nói rằng, ở một số nước việc ban hành luật cạnh tranh là một tiền đề cho việc ban hành những điều luật tự do hoá khác.

Luật lệ mới ban hành ở bất cứ nước nào cũng phải phù hợp với bối cảnh pháp lý, kinh tế, và xã hội của nước đó. Không ai nói (và không nên nói) rằng luật Sherman và Clayton hay điều 85 và 86 của Hiệp ước Rome (luật cạnh tranh của Liên minh Châu Âu) cần phải được áp dụng nguyên xi ở một nước nào khác. Tuy nhiên kinh nghiệm lâu nay cho thấy rõ ràng là chính sách cạnh tranh là một bộ phận quan trọng của nền tảng pháp lý cho một nền kinh tế thị trường cạnh tranh.