Tư liệu dịch: An ninh Khu vực

CUỘC CHIẾN TOÀN CẦU CHỐNG TÀI TRỢ CHO KHỦNG BỐ
Tạp chí Điện tử của Bộ Ngoại giao Hoa Kỳ, tháng 9/2004

LÀM PHÁ SẢN NHỮNG KẺ KHỦNG BỐ
Juan Carlos Zarate

Chiến dịch không để tiền lọt vào tay những kẻ khủng bố đã trở thành trọng tâm của cuộc chiến tổng thể chống chủ nghĩa khủng bố. Sử dụng một cách tiếp cận có mục tiêu, nước Mỹ và đối tác trên khắp thế giới cùng chia sẻ công tác thực thi luật pháp, thông tin tình báo, và các nguồn lực kinh tế nhằm cô lập và phá hủy cơ sở hạ tầng tài chính của hệ thống khủng bố. Lợi ích thu được là rất đa dạng. Chia sẻ thông tin tài chính giúp phát hiện các đơn vị và mạng lưới khủng bố trong khi việc phong tỏa tài sản và các biện pháp trừng phạt kinh tế khác làm những kẻ khủng bố mất khả năng tiến hành các cuộc tấn công, giữ vững liên minh, tạo ra các cơ sở trên khắp thế giới, và phát triển các vũ khí chết người. Những kết quả đạt được cho đến bây giờ đều rất đáng kích lệ và, về lâu dài, giúp củng cố khả năng của các nước để bảo vệ hệ thống tài chính quốc tế trước sự lạm dụng của các nhóm khủng bố và những kẻ bảo trợ cho chúng.

Khi những tên gián điệp của al-Qaida liên tục tiến hành các cuộc tấn công ngày 11/9/2001 tại New York và Washington với những hậu quả tàn phá khủng khiếp, quan niệm của nước Mỹ và các nước khác trên toàn thế giới về mối đe dọa của chủ nghĩa khủng bố đã hoàn toàn thay đổi. Hôm nay, chỉ mới có vài ngày sau lễ tưởng niệm ba năm ngày 11/9, thế giới tiếp tục phải đối mặt với mối đe dọa đang gia tăng về khủng bố Hồi giáo cực đoan có thể gây ra sự tàn phá thảm khốc. Để đối phó với mối tai họa này một cách hiệu quả và lâu dài, chúng ta phải phát huy những thành quả mà chúng ta đã đạt được làm cho khủng bố bị phá sản.

Điều này đặc biệt đúng trong các cam kết ngoại giao quan trọng để xây dựng sự hợp tác quốc tế trong cuộc chiến chống khủng bố. Như chúng ta đã thấy trong các cuộc tấn công kể từ ngày 11/9, mối đe dọa khủng bố không chỉ còn là vấn đề của người Mỹ, mà còn ảnh hưởng đến các đối tác của chúng ta trên thế giới. Do vậy, điều cần thiết là chúng ta phải luôn duy trì được sự quan tâm chú ý và quyết tâm chính trị trên phạm vi toàn cầu nhằm tấn công các nguy cơ đang càng gia tăng do sự vận chuyển nguồn vốn bất hợp pháp, cũng như ngăn cản và thuyết phục những kẻ bảo trợ cho các nhóm khủng bố.

Con đường chuyển tiền

Tập trung vào và tấn công các luồng tiền khủng bố là rất quan trọng với những lý do sau. Các dữ liệu ghi chép tài chính và sổ sách kiểm toán cung cấp kế hoạch chi tiết về cấu trúc của các tổ chức khủng bố. Lần theo dấu vết nguồn tài chính thông qua việc chia sẻ thông tin tài chính trên toàn thế giới, chúng ta có thể cứu nhiều mạng sống bằng cách tìm và phát hiện các phần tử và mạng lưới khủng bố. Chi phí để duy trì hoạt động của các mạng lưới khủng bố và việc mua cũng như phát triển các loại vũ khí giết người là rất cao - dù cho một cuộc tấn công đơn lẻ cho thấy cũng không tốn kém lắm. Phát hiện và cô lập các nguồn tài chính cho các nhóm khủng bố không chỉ làm những kẻ khủng bố mất khả năng thực hiện cuộc tấn công mà chúng còn mất khả năng duy trì các liên minh quốc tế, tạo dựng hạ tầng trên thế giới phục vụ cho tuyển mộ và đào tạo, và mua hay phát triển vũ khí chết người.

Những gì chúng ta đều biết là mạng lưới các nhóm khủng bố như al-Qaida và Hamas dùng nhiều cách thức để gây quỹ và chuyển tiền. Chúng lợi dụng các quỹ từ thiện, công ty mạo danh, những kẻ bảo trợ lắm tiền, và tất cả các loại tội phạm để tạo nguồn tài chính. Chúng dựa vào các ngân hàng, hệ thống gửi tiền không chính thức được biết đến như hawalas, dịch vụ chuyển tiền qua điện thoại, các quầy đổi tiền, và chuyển tiền bằng thư tín để chuyển tiền và các tài sản có giá trị qua biên giới các quốc gia.

Một nhiệm vụ mang tính toàn cầu

Chiến dịch chống tài trợ cho khủng bố - ra đời một phần từ những bài học của cuộc chiến chống tội phạm có tổ chức và rửa tiền quốc tế - đã trở thành trọng tâm của nỗ lực toàn cầu của chúng ta để giải quyết những thách thức ngắn và dài hạn do chủ nghĩa khủng bố đặt ra. Nói một cách đơn giản nhất, cách tiếp cận có mục tiêu tập trung vào tấn công các mạng lưới khủng bố bằng việc sử dụng các thông tin tình báo, thực thi luật pháp, và khả năng kinh tế để xác định và phá hủy hạ tầng cấu trúc tài chính của các nhóm khủng bố. Về lâu dài, cách tiếp cận có hệ thống của chúng ta sẽ mở rộng và củng cố thêm cơ sở về luật pháp, tài chính và quy định và khả năng của các nước trên thế giới để bảo vệ hệ thống tài chính quốc tế tốt hơn chống lại sự lạm dụng của các nhóm khủng bố và những kẻ tiếp tay cho chúng. Những nỗ lực này cho thấy tính cách mạng trong việc sử dụng một cách phòng ngừa và chủ động tất cả các nhân tố của sức mạnh dân tộc để chấm dứt tài trợ cho khủng bố.

Cho đến thời điểm hiện nay, chúng ta đã đạt được một số kết quả quan trọng. Chúng ta đã làm cho việc chuyển tiền quanh thế giới của al-Qaida và các nhóm khủng bố khác trở nên khó khăn và đắt đỏ hơn, tạo ra nhiều rào cản chặt chẽ hơn trong hệ thống tài chính quốc tế để ngăn chặn không bị chúng lợi dụng. Thành công này một phần là nhờ cam kết và hợp tác quốc tế quan trọng. Sự hiểu biết, phối hợp và khả năng quốc tế rõ ràng là cần thiết vì tính chất toàn cầu của cả hệ thống tài chính và chủ nghĩa khủng bố.

Trong các tuần tưởng niệm ngày 11/9, cộng đồng thế giới cam kết đấu tranh chống tài trợ cho khủng bố ở nhiều mức độ khác nhau, bao gồm phong tỏa kịp thời tài sản bị nghi ngờ là của kẻ khủng bố, và bắt giữ những kẻ có dính líu vào việc cung cấp hỗ trợ tài chính cho các phần tử khủng bố, và cam kết quốc tế đối với cải cách cơ cấu và luật pháp dài hạn để đảm bảo sự đồng nhất của hệ thống tài chính quốc tế. Điều này thể hiện qua việc Hội đồng Bảo an Liên Hợp Quốc thông qua Nghị quyết quan trọng số 1373 và tám Khuyến nghị Đặc biệt về Tài trợ cho khủng bố do Tổ chuyên trách Tài chính gồm 33 thành viên phụ trách về rửa tiền (FATF) đưa ra. Các cơ quan quốc tế khác và các tổ chức khu vực, như Quỹ Tiền tệ Quốc tế, Ngân hàng Thế giới, Nhóm G7, Nhóm G8, Nhóm 20 và Diễn đàn Hợp tác Kinh tế Châu Á-Thái Bình Dương (APEC), cũng đóng vai trò quan trọng tiên phong cho quyết tâm chính trị và khắc phục những thiếu sót trong hệ thống quốc gia đấu tranh chống chủ nghĩa khủng bố. Các đơn vị Thông tin Tình báo Tài chính của Nhóm Egmont, hiện nay đã lên đến con số gần 100 trên khắp thế giới, chú trọng chia sẻ thông tin tài chính về tài trợ cho khủng bố.

Quá trình xác định danh tính

Một bộ phận công khai quan trọng trong cách tiếp cận của chúng ta là áp dụng lệnh trừng phạt kinh tế chọn lọc đối với những kẻ khủng bố và kẻ tài trợ cho chúng. Khi Tổng thống Bush ký Lệnh Hành pháp 13224 ngày 24/9/2001, ông yêu cầu Bộ trưởng Tài chính, cũng như Bộ trưởng Ngoại giao trong nhiều trường hợp phải “xác định đích danh” những kẻ khủng bố, kẻ tài trợ, và kẻ giúp đỡ chúng. Việc này sẽ giúp cô lập các đối tượng nghi vấn về tài chính bằng cách khóa hay phong tỏa tài sản và các khoản lãi suất trên tài sản tại Mỹ, cũng như ngăn chặn họ sử dụng hệ thống tài chính chính thức giao dịch bằng đô-la. Việc chỉ định này cũng cấm các cá nhân Mỹ kinh doanh hay tham gia vào các giao dịch với những kẻ bị nêu tên đó. Cho đến nay, đã có 383 cá nhân và tổ chức bị xác định theo cách này, và trên 140 triệu đô-la trong số tài sản có liên quan đến khủng bố đã bị phong tỏa trên thế giói.

Bên cạnh biện pháp cô lập về mặt tài chính đối với những kẻ bị xác định này bằng cách “bắt giữ” không cho chúng tiếp cận với hệ thống tài chính, việc chỉ định còn nhằm mục đích ngăn cản những kẻ ủng hộ có chung tư tưởng tiếp tục tạo điều kiện cho tài trợ cho khủng bố cũng như giúp đẩy nhanh hành động - dưới nhiều hình thức khác nhau - của các cơ quan tư pháp sở tại. Việc chỉ định theo Lệnh Hành pháp 13224 không nhất thiết có nghĩa là các luật dân sự hay hình sự đã bị vi phạm mà chỉ khuyến nghị, dựa trên cơ sở hợp lý đáng tin cậy, một mối quan hệ tài chính hay hỗ trợ bị nghi vấn giữa kẻ bị chỉ định và các cá nhân khủng bố, tổ chức khủng bố hay hoạt động khủng bố. Khi được sử dụng mạnh mẽ, đây thực sự trở thành một công cụ ngăn chặn được thực hiện để đảm bảo rằng tài sản của những kẻ ủng hộ hay có liên quan đến al-Qaida và các nhóm khủng bố khác không được sử dụng để hỗ trợ khủng bố. Mặc dù sự chỉ định như vậy phải đối mặt với nhiều thách thức, tất cả trường hợp này đều được tòa án liên bang Mỹ phê chuẩn.

Kể từ ngày 11/9, chúng ta đã cố gắng kêu gọi cộng đồng quốc tế thúc đẩy vấn đề này. Hội đồng Bảo an Liên Hợp quốc đã thông qua hàng loạt các nghị quyết yêu cầu các nước thành viên áp dụng trừng phạt tài chính chọn lọc đối với các cá nhân và tài sản tài chính có liên quan đến các nhóm hay hoạt động khủng bố trong khi đó Liên minh châu Âu thông qua một chỉ thị vào ngày 27/12/2001, cho phép họ lập một danh sách các tổ chức của châu Âu có liên quan đến khủng bố, những kẻ có tài sản bị các nước thành viên phong tỏa. Tháng 10/2003, FATF công bố một hướng dẫn trình bày cụ thể trách nhiệm phong tỏa tài sản có liên quan đến khủng bố của cơ quan thực thi luật pháp. Nhiều nước như Italia và Arập Xêút, đã thông báo cho Liên Hợp Quốc, cùng với Mỹ hay tự mình, đề xuất xác định danh tính tài trợ cho khủng bố gửi lên Hội đồng Bảo an. Các nỗ lực quốc tế áp dụng trừng phạt tài chính đối với hàng loạt các mục tiêu liên quan đến khủng bố cho thấy một bộ phận quan trọng của chiến dịch toàn cầu chống tài trợ cho khủng bố.

Hệ thống tài chính quốc tế

Về lâu dài, chiến lược tài chính chống khủng bố của chúng ta kêu gọi một cách tiếp cận có hệ thống tăng cường tính minh bạch và đáng tin cậy của hệ thống tài chính quốc tế. Trên đất nước chúng ta, chúng ta thúc đẩy mối quan tâm này bằng cách thực thi bộ Luật Yêu nước của Mỹ. Bộ Tài chính đã công bố các quy định củng cố thông tin khách hàng hiện có, lưu trữ hồ sơ, báo cáo và các nghĩa vụ chia sẻ thông tin trong nhiều khu vực tài chính và mở rộng các nghĩa vụ này sang các lĩnh vực tài chính mới như các doanh nghiệp cung cấp dịch vụ tiền tệ, là những nơi dễ bị lạm dụng nhất. Chúng ta cũng thúc đẩy mối quan tâm có hệ thống này trên thế giới thông qua hoạt động của FATF, các cơ quan khu vực theo phong cách FATF, Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF), Ngân hàng Thế giới và các tổ chức đa phương khác.

Chúng ta tăng cường những nỗ lực đó tới cộng đồng tài chính và lĩnh vực từ thiện. Chúng ta đã thử thách những nhân tố tuyến đầu quan trọng này để có những bước đi chủ động hơn để xây dựng tính minh bạch và trách nhiệm, cũng như các hoạt động hiệu quả hơn và sự tận tâm cần thiết, góp phần giúp đảm bảo chúng không bị những kẻ khủng bố hay tội phạm lạm dụng.

Các hoạt động có hiệu quả hơn trong hệ thống tài chính quốc tế đã đặt ra nhiều rào cản thể chế cao hơn, buộc những kẻ khủng bố phải đầu hàng. Tuy nhiên, khi chúng ta củng cố quốc phòng có hệ thống của chúng ta, những kẻ khủng bố và tội phạm khác sẽ phải sử dụng đến các cơ chế khác có ít tính chính thức hơn để gây quỹ, tàng trữ và chuyển tiền của chúng. Buộc những kẻ khủng bố chuyển tài sản của chúng theo cách ít chính thức hơn hay nhanh hơn làm tăng nguy cơ bị phát hiện, nhưng những thay đổi như vậy yêu cầu chúng ta phải linh hoạt điều chỉnh theo bộ mặt đang thay đổi của tài trợ cho khủng bố.

Tiến lên phía trước 

Tổng thống Bush và Bộ trưởng Tài chính John Snow vừa qua đã công bố việc thành lập một văn phòng mới trong Bộ Tài chính để thúc đẩy các nỗ lực dài hạn của chúng ta nhằm cắt đứt sợi dây liên lạc tài chính của những kẻ khủng bố và bảo vệ tốt hơn hệ thống tài chính Mỹ chống lại hoạt động tội phạm.

Văn phòng của Cơ quan Tình báo Tài chính và Khủng bố (TFI) củng cố các chức năng chính sách, thực thi pháp luật, điều tiết, hợp tác quốc tế và phân tích của Bộ Tài chính, đồng thời bổ sung thêm các bộ phận tình báo quan trọng. Sự thay đổi này sẽ cho phép chúng ta thực hiện tốt hơn và tập trung vào phân tích tình báo và các dữ liệu tài chính – ví dụ như dữ liệu bí mật ngân hàng - nhằm phát hiện ra bọn khủng bố đang khai thác các hệ thống tài chính như thế nào và đề ra các biện pháp để ngăn chặn chúng. Sự thay đổi này cũng sẽ cho phép chúng ta thực hiện các lệnh trừng phạt và các chương trình thực thi kiểm soát hiệu quả hơn và hợp tác chặt chẽ với các đại sứ quán và khu vực tư nhân trên thế giới nhằm tăng cường liên minh quốc tế chống tài trợ cho khủng bố.

Quả thực sự hợp tác và hỗ trợ toàn cầu lâu dài là con đường chắc chắn nhất dẫn đến thành công vì chúng ta đã làm cạn kiệt nguồn tài chính mà bọn khủng bố cần để duy trì hoạt động của chúng.

Juan Carlos Zarate là Trợ lý Bộ trưởng Tài chính phụ trách về vấn đề tài trợ cho khủng bố. Ông chịu trách nhiệm đề xuất và phối hợp các hoạt động chống tài trợ cho khủng bố và chống rửa tiền của Bộ Tài chính. Ông phụ trách về hướng dẫn chính sách và giám sát Mạng lưới Chống Tội phạm Tài chính (FinCEN), Văn phòng Kiểm soát Tài sản Ngoài nước (OFAC) và hướng dẫn chính sách cho Cục Điều tra Hình sự và dịch vụ doanh thu trong nước.