Tư liệu dịch: An ninh Khu vực

CUỘC CHIẾN TOÀN CẦU CHỐNG TÀI TRỢ CHO KHỦNG BỐ
Tạp chí Điện tử của Bộ Ngoại giao Hoa Kỳ, tháng 9/2004

QUỐC TẾ HÓA CUỘC CHIẾN
E. Anthony Wayne

Bọn khủng bố chuyển tiền thông qua rất nhiều kênh như các ngân hàng lớn, các quỹ từ thiện và các hệ thống chuyển tiền khác nhau. Các quốc gia thành viên Liên Hợp Quốc bắt buộc phải áp dụng các hình phạt đối với bọn khủng bố đã được xác định và những kẻ hỗ trợ tài chính cho chúng. Các hình phạt nay bao gồm: phong tỏa tài sản, cấm đi lại và áp dụng cấm vận quân sự. Tuy nhiên, vẫn còn tồn tại những kẽ hở trong việc áp dụng các trừng phạt và Hoa Kỳ cùng với những đối tác quốc tế của mình đang cố gắng ngăn chặn việc những kẻ khủng bố tiếp nhận và sử dụng tiền thông qua các hệ thống tài chính không chính thức và các tổ chức phi chính phủ. Nước Mỹ đang có những hỗ trợ quan trọng đối với các chính phủ khác nhằm giúp họ đạt được khả năng kĩ thuật và các kỹ năng trong việc kiểm soát hoạt động tài chính của các tổ chức khủng bố.

Cộng đồng quốc tế đang tham gia vào một chiến dịch chống khủng bố lâu dài. Một trong những mặt trận quan trọng của cuộc chiến này là nỗ lực phá vỡ những mạng lưới tài chính ủng hộ các tổ chức khủng bố và cung cấp tiền cho các hoạt động của chúng.

Bài viết này sẽ phân tích cách thức tổ chức của Chính phủ Mỹ để chống lại sự cung cấp tài chính cho khủng bố, các biện pháp đối phó của cộng đồng quốc tế và những thách thức đặt ra khi mà các tổ chức khủng bố tìm ra những phương thức mới để thu gom và di chuyển tiền tệ.

Sự quốc tế hóa rõ rệt trong nỗ lực ngăn chặn các nguồn cung cấp tiền tệ cho bọn khủng bố là bước phát triển quan trọng trong năm 2004. Ví dụ, Italia là nước có nhiều đại biểu ủng hộ các hình phạt của Liên Hợp Quốc đối với khủng bố hơn bất kỳ quốc gia nào khác, tiếp sau là Mỹ, Angêri, Arập Xêút và Đức. Liên minh châu Âu đã đưa ra một tuyên bố quan trọng chống chủ nghĩa khủng bố vào ngày 25/3/2004. Bản tuyên bố này có nhiều cam kết cụ thể về việc chống tài trợ cho khủng bố. Giữa năm 2004, Arập Xêút đã đặt tất cả các trụ sở của các tổ chức từ thiện nước ngoài ở Arập Xêút dưới một tổ chức bổ trợ do Chính phủ kiểm soát. Hành động này đã đóng cửa một cách có hiệu quả các văn phòng chi nhánh nước ngoài của Quỹ Al-Haramain, một tổ chức từ thiện quốc tế lớn mà một vài chi nhánh của nó đã chu cấp cho al-Qaida. Quyết định trên cũng đã cho phép Chính phủ Arập Xêút kiểm soát hoạt động giao dịch giữa các tổ chức từ thiện của nước này và các chi nhánh của chúng ở nước ngoài. Hành động này đã chặn đứng một số con đường tài trợ cho khủng bố và là một ví dụ của sự hợp tác chặt chẽ giữa các quốc gia liên quan trong cuộc chiến chống tài trợ cho chủ nghĩa khủng bố.

Nỗ lực của nước Mỹ

Các công cụ chống tài trợ cho khủng bố gồm có tình báo, thực thi pháp luật, nhận diện bọn khủng bố, phong tỏa tài sản cùng với hàng loạt các sáng kiến ngoại giao. Những công cụ này thường xuyên tăng cường cho nhau.

Một trong những khía cạnh quan trọng nhất trong nỗ lực của Hoa Kỳ là việc công bố tên bọn khủng bố và những kẻ ủng hộ chúng, cùng với việc phong tỏa tài sản của chúng. Cho đến nay, Mỹ đã nhận diện được 384 cá nhân và tổ chức khủng bố.

Quyền hạn hợp pháp trong việc phong tỏa tài sản được ghi nhận trong Lệnh Hành pháp 13224 ký ngày 23-9/2001, xuất phát từ quyền hạn trong Đạo luật về các quyền kinh tế khẩn cấp quốc tế và Đạo luật gia nhập Liên Hợp Quốc. Lệnh Hành pháp này (có thể tìm thấy trên trang web www.state.gov/e/eb), cho phép ngành hành pháp phong tỏa tài sản theo thủ tục hành chính mà vẫn đảm bảo sự kịp thời, linh hoạt và có hiệu lực trên phạm vi rộng. 

Một khía cạnh quan trọng không kém là quá trình phối hợp liên ngành, được chỉ huy bởi Hội đồng An ninh Quốc gia. Hội đồng này bao gồm các Bộ Ngoại giao, Tài chính, Tư pháp, An ninh Nội địa, Quốc phòng cùng với các cơ quan tình báo và thi hành pháp luật. Thật vậy, phương thức phối hợp liên ngành của chúng ta hoàn toàn có thể là một ví dụ cho các quốc gia và các tổ chức khu vực đang mong muốn cơ cấu lại những nỗ lực chống khủng bố của họ.

Quá trình phối hợp này bắt đầu với việc phân tích các lần chuyển tiền giữa những kẻ bị tình nghi là khủng bố và những kẻ cung cấp tài chính cho chúng. Mục tiêu hành động được xây dựng. Nhóm liên ngành họp bàn để nghiên cứu nhiều sự lựa chọn khác nhau nhằm phá vỡ những mạng lưới này. Hành động có thể bao gồm:

• Bộ Tài chính nhận diện một cá nhân hay tổ chức là khủng bố, phong tỏa tài sản của họ ở nước Mỹ hoặc tại các chi nhánh của các công ty Mỹ ở nước ngoài hay các chi nhánh do người Mỹ điều hành trên toàn thế giới và ngăn cấm mọi giao dịch của họ với người Mỹ hoặc công ty Mỹ.
• Bộ Tư pháp hay Cục Điều tra Liên bang tiến hành một cuộc điều tra và cũng có thể khởi tố.
• Bộ Ngoại giao xây dựng một chiến lược để giành được sự ủng hộ quốc tế đối với hoạt động của chúng ta, ví dụ như bằng cách vận động thông qua các lệnh trừng phạt của Liên Hợp Quốc.

Liên Hợp Quốc
 
Liên Hợp Quốc đã tăng cường nỗ lực của mình trong cuộc chiến chống tài trợ cho khủng bố. Tổ chức này yêu cầu tất cả các quốc gia:

• Ngăn chặn và trấn áp việc tài trợ cho các hoạt động khủng bố (như trong Nghị quyết 1373 của Hội động Bảo an Liên Hợp Quốc).
• Phong tỏa tài sản của các cá nhân và tổ chức có liên quan đến Usama bin Laden, nhóm Taliban, hay al-Qaida (như trong Nghị quyết 1267 của Hội đồng Bảo an Liên Hợp Quốc và những nghị quyết tương tự sau đó mà gần đây nhất là Nghị quyết 1526 của HĐBA LHQ).

Liên Hợp Quốc đã thiết lập một quy trình để xem xét những đề nghị từ phía các quốc gia thành viên trong việc ghi tên các cá nhân và tổ chức phi bị phong tỏa tài sản vào một danh sách thống nhất được quản lý bởi Uỷ ban Trừng phạt 1267. Các thành viên Liên Hợp Quốc buộc phải thực hiện một số biện pháp nhất định đối với những người hoặc tổ chức bị nêu tên trong danh sách này, bao gồm phong tỏa tài sản, cấm vận vũ khí và cấm đi lại.

Cần phải chỉ ra rằng sự hợp tác trong việc nhận diện những cá nhân và tổ chức khủng bố là một nỗ lực toàn cầu thực sự. Nhiều quốc gia như Arập Xêút, Angêria, Pháp, Tây Ban Nha, Bỉ, Đức, Vương quốc Anh, Trung Quốc và Nga đang tiếp tục gửi những cái tên có liên quan đến tổ chức al-Qaida lên Uỷ ban Trừng phạt để ghi vào bản danh sách thống nhất đó. Cho phép tôi đưa ra hai ví dụ.

Sự nhận diện khủng bố chung của Hoa Kỳ và Arập Xêút: Tháng 3/2003, Hoa Kỳ và Arập Xêút đã cùng yêu cầu Uỷ ban Trừng phạt 1267 của Liên Hợp Quốc ghi tên các chi nhánh tại Somalia và Bosnia-Hecxêgôvina của Al-Haramain, một tổ chức từ thiện có trụ sở tại Xêút, vào bản danh sách. Hai chi nhánh mà hiện nay đã bị đóng cửa này đã từng liên quan đến al-Qaida. Ngay sau đó, vào cuối năm 2002, nhờ vào những thông tin do Mỹ và Xêút cung cấp, tên của Wa’el Hamza Julaidan, một thuộc hạ của Usama bin Laden, đã bị ghi vào danh sách. Và đến cuối năm 2004, thêm 9 chi nhánh của Al-Haramain cũng được bổ sung vào danh sách nói trên.

Jemaah Islamiya: Tháng 11/2002, 50 quốc gia, bao gồm toàn bộ thành viên của Hiệp hội các Quốc gia Đông Nam Á (ASEAN) và Liên minh châu Âu (EU), đã nhất trí cùng gửi tên của Jemaah Islamiya lên Uỷ ban 1267. Jemaah Islamiya là nhóm lãnh trách nhiệm về một số vụ tấn công tàn bạo, trong đó có vụ tấn công vào một hộp đêm ở Bali.

Các đạo luật, quy định và tiêu chuẩn quốc gia

Kể từ 11/9, hơn 80 nước đã hoặc đang thông qua những đạo luật và qui định mới nhằm chống lại việc tài trợ cho khủng bố. Số lượng các Đơn vị Tình báo Tài chính đạt tiêu chuẩn quốc tế và có khả năng cung cấp thông tin với tư cách hội viên của Nhóm Egmont (các quốc gia với những đơn vị tình bào tài chính đang hoạt động) đã tăng từ 69 lên 84. Chúng ta đã phối hợp chặt chẽ với Lực lượng Đặc Nhiệm về Hành động Tài chính (FATF) cũng như các tổ chức khu vực trực thuộc của tổ chức này trong nỗ lực chặn đứng các hoạt động rửa tiền.

FATF, một tổ chức liên chính phủ với 33 quốc gia thành viên, đã mở rộng nhiệm vụ của mình với việc bổ sung thêm lĩnh vực tài trợ cho khủng bố. Ngoài 40 khuyến nghị ban đầu về hoạt động rửa tiền, FATF đã tổng hợp 8 khuyến nghị đặc biệt về tài trợ cho khủng bố. Những khuyến nghị này đã trở thành tiêu chuẩn hành động quốc tế để giải quyết vấn đề này. Chúng cung cấp kế hoạch chi tiết cho những quốc gia đang cần sửa đổi hệ thống luật pháp và tài chính cho phù hợp với tiêu chuẩn quốc tế. Khả năng công khai danh sách các quốc gia với các biện pháp chống rửa tiền kém hiệu quả của FATF góp phần khuyến khích các nước đưa những cơ chế chống rửa tiền mạnh hơn vào hoạt động. Nhờ có sự công khai này mà hệ thống pháp luật ở Nigeria, Ukraina và Philipin đã tiến bộ vượt bậc.

Các quốc gia cũg đã có nhiều nỗ lực nhằm ngăn chặn việc bọn khủng bố lợi dụng các tổ chức từ thiện hay các hệ thống chuyển tiền, còn được gọi là các “hawala”, và các doanh nghiệp kinh doanh tiền tệ. Trước sự kiện 11 tháng 9, hệ thống hawala hoàn toàn không thuộc phạm vi điều chỉnh của pháp luật nhiều nước. Trong khi hầu hết các giao dịch hawala là sự chuyển tiền hợp pháp của người lao động ở nước ngoài cho gia đình, bọn khủng bố đã lợi dụng bộ phận chuyển tiền không chính thức.

Tại một hội thảo quốc tế vào tháng 5/2002 do Ngân hàng Trung ương các Tiểu Vương quốc Arập Thống nhất (UAE) tổ chức, gần 40 nước tham gia đã lần đầu tiên nhận thấy sự cần thiết của việc điều chỉnh bằng pháp luật hoạt động của các hawala. Cuộc hội thảo thứ hai về hawala được tổ chức tại UAE vào tháng 4/2004 để công bố và khẳng định những thành tích quan trọng của hội nhị lần thứ nhất, dồng thời lập ra kế hoạch tiệp tục hành động. Một số nước trong đó có UAE và Pakistan đã có những biện pháp để kiểm soát bộ phận hawala không chính thức và chúng ta được khuyến khích bởi những dấu hiệu gần đây cho thấy sự tăng lên trong việc sử dụng các kênh ngân hàng để chuyển tiền của công nhân từ Vùng Vịnh và nhiều nơi khác về cho gia đình ở Nam Á. Chúng ta tiếp tục tích cực hành động để đạt được sự minh bạch và trách nhiệm cao hơn đối với bộ phận không chính thức này.
 
Các quốc gia trên thế giới cũng đã giải quyết vần đề gây quỹ khủng bố và lưu chuyển quỹ bằng cách che giấu hoạt động của chúng dưới danh nghĩa từ thiện. Hoạt động gây quỹ của nhóm Hamas là một ví dụ. Như chúng ta đã biết, nhóm này đã sử dụng quỹ vào cả hai mục đích từ thiện và quân sự. Hai ví dụ gần đây về hành động của các quốc gia là quyết định phong tỏa tài sản của Hamas bởi các thành viên Liên minh châu Âu, và như đã đề cập ở trên, tổ chức bảo trợ của Arập Xêút giám sát tất cả các tổ chức từ thiện quốc tế và các giao dịch ngoài nước vì mục đích từ thiện.

Xây dựng năng lực

Nhiều quốc gia không có khả năng kĩ thuật và các kỹ năng hành động cần thiết. Chính phủ Mỹ đã tham gia vào nhiều sáng kiến xây dựng năng lực quan trọng cùng với các chính phủ khác để ngăn chặn hoạt động tài trợ cho khủng bố. Bộ Ngoại giao đã chi hơn 11,5 triệu đô-la cho việc chống tài trợ cho khủng bố tính từ năm 2003. Chúng ta đã dành quyền ưu tiên cho các nước cần sự giúp đỡ và thành lập nhiều chương trình dựa trên sự ưu tiên này. FATF, G8 (Nhóm 8 nước Công nghiệp phát triển), Uỷ ban Liên Hợp Quốc về chống khủng bố (CTC), Quỹ Tiền tệ Quốc tế và Ngân hàng Thế giới cũng đang ủng hộ và hợp tác với chúng ta trong những nỗ lực thuộc lĩnh vực này.

Về vấn đề này, tôi muốn nhấn mạnh rằng các sứ quán của chúng ta trên khắp thế giới đã có nhiều đóng góp quan trọng trong việc phát triển và áp dụng các nhân tố của chiến lược toàn cầu này. Sự đóng góp quan trọng trong việc phát triển và áp dụng các nhân tố của chiến lược toàn cầu này là vô giá trong khi chúng ta xác định mục tiêu và triển khai nỗ lực để củng cố liên minh của chúng ta và đưa ra những hành động có hiệu quả.

Kết quả và những bước tiếp theo

Thông qua hợp tác với các quốc gia trên toàn thế giới, chúng ta đã khiến bọn khủng bố ngày càng gặp nhiều khó khăn trong việc gây dựng và lưu chuyển tài chính. Liên minh châu Âu đã chỉ định hầu hết những cái tên đã bị Mỹ buộc tội khủng bố theo Lệnh Hành pháp 13224 phải bị phong tỏa tài sản. Tại Hội nghị Thượng đỉnh Mỹ-Âu tháng 6/2004, Liên minh châu Âu đã cam kết phối hợp tích cực với Mỹ nhằm củng cố những nỗ lực chống tài trợ cho khủng bố. Tại Trung Đông, Nam Á, Mỹ Latinh và Đông Á, các chính phủ cũng đang hành động để phá vỡ khả năng gây quỹ khủng bố trong khu vực.

Tuy nhiên chúng ta vẫn còn rất nhiều việc phải làm. Việc tài trợ cho khủng bố dường như trở nên phân tán hơn trước, các khoản tiền thường có nguồn gốc từ các tổ chức từ thiện, các hệ thống chuyển tiền khác nhau, thậm chí là từ các tội ác và thường được vận chuyển qua trung gian. Trong lĩnh vực đào tạo và hỗ trợ kĩ thuật, nhu cầu quốc tế vẫn còn rất cao. 

Nếu như tiền đang tìm cách chạy vào túi bọn khủng bố trên toàn thế giới thì cách duy nhất để chúng ta có thể thành công trong việc làm cạn kiệt nguồn tài chính của chúng là tiếp tục sự can dự quốc tế một cách tích cực với mọi quốc gia. Những nỗ lực này đang gặt hái thành công và sẽ tiếp tục như vậy.

E. Anthony Wayne là trợ lý Ngoại trưởng về các vấn đề kinh tế và kinh doanh. Là một viên chức ngoại giao có nhiều cống hiến, ông cũng là chủ tịch một tổ chức liên ngành lớn, Tổ chức Xây dựng Liên minh. Tổ chức này điều phối các kế hoạch và hoạt động chống tài trợ cho khủng bố với các nước khác và các tổ chức đa phương. Ngoài vấn đề tài trợ cho khủng bố, ông còn có trách nhiệm trong các vấn đề như phát triển quốc tế, năng lượng, chính sách thương mại, viễn thông và vận tải.