Tư liệu dịch: An ninh khu vực

LIÊN HỢP QUỐC 60 TUỔI
Chương trình Thông tin Quốc tế, tháng 9/2005

SỰ THÀNH LẬP NÊN TỔ CHỨC LIÊN HỢP QUỐC: “MỘT  SỰ NGHIỆP TẠ ƠN SÂU SẮC”
Gary B. Ostrower

Gary B. Ostrower, giáo sư sử học tại trường đại học Alfred tại Alfred, New York, đã có bài viết sau cho Washington File. Đây là bài viết đầu tiên trong loạt bài đặc biệt gồm ba phần về tổ chức Liên Hợp Quốc do những chuyên gia và học giả có uy tín viết – để kỷ niệm 60 năm ngày thành lập tổ chức này, và để thảo luận những cải cách được đề xuất. Những ý kiến trong bài viết này không nhất thiết phản ánh những quan điểm và chính sách của Chính phủ Hoa Kỳ. Tái bản không hạn chế.

Nguồn gốc của Liên Hợp Quốc

“Một sự nghiệp vĩ đại để tạ ơn Đức Chúa toàn năng...” Tổng thống Harry Truman đã nói như vậy về thành tựu của hội nghị tại San Francisco, một hội nghị đã góp phần vào việc soạn thảo bản Hiến chương Liên Hợp Quốc năm 1945. Câu nói của tổng thống Truman đã đại diện cho hàng triệu người, những người tin rằng tổ chức mới này sẽ làm cho những cuộc chiến tranh thế giới lùi sâu vào dĩ vãng. Lời tựa của bản Hiến chương đã nêu rõ mục đích của tổ chức này: “CHÚNG TÔI, NHỮNG DÂN TỘC CỦA LIÊN HỢP QUỐC, quyết tâm cứu những thế hệ mai sau khỏi thảm hoạ chiến tranh...”.

Tiếp sau hội nghị, Bộ Ngoại giao Hoa Kỳ cùng với hàng ngàn người ủng hộ Liên Hợp Quốc đã tổ chức một chiến dịch công cộng lớn nhất liên quan đến bất kỳ một chính sách đối ngoại nào trong lịch sử Hoa Kỳ. Chiến dịch đã góp phần đảm bảo rằng Thượng viện sẽ phê chuẩn bản Hiến chương. Sẽ không có chuyện Thượng viện lặp lại lời từ chối như đối với Hiệp ước của Hội Quốc Liên chỉ trước đó có một phần tư thế kỷ.

Chiến dịch vận động cho Liên Hợp Quốc cần phải nhắc nhở chúng ta rằng Liên Hợp Quốc, sau năm 1945, với vẻn vẹn 51 thành viên khi mới thành lập, vừa là một ý tưởng lại vừa là một tổ chức. Với tư cách là một ý tưởng, nguồn gốc của nó đã bắt nguồn từ những năm trước cuộc Chiến tranh Thế giới Thứ nhất. Với tư cách là một tổ chức, thì nó đã lớn lên từ đống đổ nát của tổ chức tiền thân của nó, Hội Quốc Liên, một tổ chức đã trở thành một trong những nạn nhân đầu tiên của cuộc Chiến tranh Thế giới Thứ hai.

Các nhà sử học có thể bất đồng về nhiều vấn đề liên quan đến chính sách đối ngoại của Hoa Kỳ, nhưng họ luôn thống nhất về một vấn đề: Hoa Kỳ đã đóng một vai trò quan trọng trong sự thành lập của cả hai tổ chức trên. Tổng thống Hoa Kỳ Woodrow Wilson (1913-1921), khiếp sợ trước tính hủy diệt của chiến tranh thời hiện đại như đã được chứng tỏ ở châu Âu từ năm 1914 đến 1918, đã góp phần khai sinh ra Hội Quốc Liên. Tổng thống Wilson tin rằng chiến tranh chủ yếu là sản phẩm của ba yếu tố: chạy đua vũ trang, các chính phủ phi dân chủ, và - yếu tố quan trọng nhất - sự cân bằng quyền lực mà ông coi là về căn bản không ổn định. Tại hội nghị hòa bình Paris sau Chiến tranh Thế giới Thứ nhất, bất chấp những ngờ vực của các nước đồng minh Anh và Pháp, ông đã góp phần kiến tạo nên một hệ  thống “an ninh tập thể” mới (thuật ngữ này mãi đến năm 1935 mới được đưa ra) để thay thế cho cán cân quyền lực không đáng tin cậy. Và Hội Quốc Liên sẽ là trung tâm của hệ thống đó. Tại sao lại là an ninh “tập thể”? Bởi vì Hiệp định của Hội Quốc Liên cho phép tất cả trừ hành động xâm lược, và bất cứ quốc gia nào vi phạm hiệp định sẽ bị đối đầu bởi sức mạnh tập thể của tất cả các hội viên còn lại. Do đó, những người theo chủ nghĩa quốc tế như Tổng thống Wilson cho rằng sẽ không có chính phủ nào ngốc nghếch đến mức dám vi phạm hiệp định. Và với nghĩa vụ của Hội Quốc Liên phải thúc đẩy giải trừ quân bị, Wilson hình dung sẽ có một thế giới không có nỗi lo sợ, những nỗi lo mà ông nghĩ chính là nguyên nhân dẫn đến không biết bao nhiêu cuộc chiến tranh trong quá khứ.

AN NINH TẬP THỂ

Chúng ta biết rằng lịch sử biết cách đánh lừa chúng ta. Rõ ràng là những năm giữa hai cuộc đại thế chiến đã không diễn biến theo hướng như những người theo chủ nghĩa quốc tế Wilson đã mong đợi. Vì Hoa Kỳ đã từ chối không tham gia vào Hội Quốc Liên và vào tổ chức được thành lập đồng thời với Hội là Tòa án Thường trực cho Công lý Quốc tế (hay còn gọi là Tòa án Thế giới), nên cả hai tổ chức này đã trở nên tê liệt. Mặc dù Hội Quốc Liên cũng đã đạt được một số thành tựu nhỏ trong thập kỷ 1920, nhưng thập niên sau đó lại không được yên ả như vậy. Lo lắng trước những khủng hoảng kinh tế và không có sự ủng hộ của Hoa Kỳ vốn ngày càng ngả theo chủ nghĩa đơn phương, các quan chức Anh và Pháp  đã không viện dẫn hiệp định của Hội để có thể hạn chế một cách hiệu quả chủ nghĩa bành trướng quân sự của Đức, Nhật Bản và Ý. Bất an ninh tập thể đã thay thế cho an ninh tập thể -- điều mà người ta hằng mong đợi. Hội Quốc Liên sụp đổ khi cuộc Chiến tranh Thế giới Thứ hai bùng nổ và tàn phá châu Âu và châu Á.

Kế hoạch của Hoa Kỳ cho việc thành lập một tổ chức thế giới mới đã bắt đầu ngay từ trước khi hải quân Nhật Bản tấn công Trân Châu Cảng vào tháng 12 năm 1941. Những người soạn thảo ra cương lĩnh của tổ chức mới này là những người theo chủ nghĩa quốc tế Wilson đời sau, ít nhất cũng là ở Hoa Kỳ và Anh, nhưng họ đã rút ra được nhiều bài học từ những sai lầm của Hội Quốc Liên trước đó. Giống như Wilson, họ vẫn trung thành với lý tưởng về một nền an ninh tập thể. Tuy nhiên, khác với những người theo chủ nghĩa Wilson sau Chiến tranh Thế giới Thứ nhất, họ không dựa chủ yếu vào những tình cảm mơ hồ kiểu như “những ý kiến đạo đức của loài người” để gìn giữ hòa bình, mà dựa nhiều hơn vào những đại cường quốc.

BỐN VIÊN CẢNH SÁT

Để ngăn ngừa thái độ thù nghịch của những người theo chủ nghĩa cô  lập đơn phương ở Mỹ, mọi sự chuẩn bị cho Liên Hợp Quốc trong thời chiến đã được giữ bí mật. Người ta cho rằng càng ít công khai thì càng tránh được thái độ phản đối. Những người lập kế hoạch cho Liên Hợp Quốc đã luôn bận rộn với những công việc của Bộ Ngoại giao, tự ngụy trang cho mình dưới những cái tên chung chung như Nhóm Chương trình Không chính thức và Tiểu ban Các vấn đề Chính trị. Dưới sự lãnh đạo của Thứ trưởng Ngoại giao Sumner Welles và một nhà kinh tế học xuất chúng có tên Leo Pasvolsky, họ đã đi tiên phong trước những đồng minh của Hoa Kỳ trong việc kiến tạo nên tổ chức mới này. Mặc dù Tổng thống Franklin D. Roosevelt (1933-1945) đã đóng góp cho tiến trình này ít hơn nhiều so với Tổng thống Woodrow Wilson đã làm cách đó hai thập kỷ, nhưng ông cũng đã để lại dấu ấn quan trọng đối với sự thành lập của Liên Hợp Quốc. Thất vọng trước thất bại của Hội Quốc Liên trong việc ngăn chặn Chiến tranh Thế giới Thứ hai, Tổng thống Roosevelt và các đồng minh trong Bộ Ngoại giao đã nhấn mạnh rằng hậu thân của Hội Quốc Liên phải dựa nhiều hơn vào những Đại Cường quốc, mà ông gọi nôm na là “Bốn viên cảnh sát” (đó là Hoa Kỳ, Liên Xô, Anh và Trung Quốc). Ngoại trưởng Mỹ lúc đó là Cordell Hull đã nhấn mạnh sự cần thiết của bình đẳng kinh tế chứ không phải sức mạnh quân sự trong việc gìn giữ hòa bình, nhưng ảnh hưởng của ông chỉ rất hạn chế mà thôi.

Tổng thống Roosevelt cũng đã chiến thắng nhiều đối thủ Cộng hòa của mình. Ngay cả ứng cử viên Tổng thống của Đảng Cộng hòa năm 1944 là Thomas Dewey, Thống đốc bang New York, cũng ủng hộ việc Hoa Kỳ trở thành thành viên của một tổ chức quốc tế mới. Kết quả là, cuộc bầu cử năm 1944 đã không diễn ra những cuộc tranh luận gay gắt về Hội Quốc Liên như đã xảy ra trong cuộc bầu cử năm 1920.

Điều này là đặc biệt quan trọng bởi vì Hội nghị ở Dumbarton Oaks diễn ra trong những tháng cuối cùng của chiến dịch vận động tranh cử tổng thống. Chính tại Dumbarton Oaks, một khu đất xinh đẹp ở Washington, những nhà đàm phán của các nước đồng minh đã bắt đầu kiến tạo nên bản Hiến chương Liên Hợp Quốc mới. Bởi vì Hoa Kỳ đã đi trước rất nhiều so với người Anh và Liên Xô trong quá trình lập kế hoạch, cho nên người Mỹ đã đặt ra chương trình nghị sự. Và kết quả là một tổ chức với hai cơ quan chính đã ra đời: (1) một Đại Hội Đồng rộng lớn, có vai trò như một diễn đàn để các nước tranh luận; và (2) một Hội đồng Bảo an có qui mô nhỏ hơn (có chức năng tương tự như Bốn viên cảnh sát), có vai trò viện dẫn và sử dụng “quyền thực thi” của Liên Hợp Quốc. Cho đến thời điểm đó, tổ chức Liên Hợp Quốc mà người ta đề xuất cũng tương tự như Hội Quốc Liên trước kia, tức là cũng có một đại hội đồng và một hội đồng nhỏ hơn. Nhưng có một điểm khác biệt quan trọng. Mỗi một cường quốc chính trong số các nước đồng minh tại Dumbarton Oaks - Hoa Kỳ, Anh, Liên Xô và Trung Quốc - sẽ có quyền phủ quyết tuyệt đối về những vấn đề được trình lên cho Hội đồng Bảo an. Trong Hội Quốc Liên trước kia, nước nào cũng có quyền phủ quyết những hành động thực thi. Còn ở Liên Hợp Quốc, quyền lực sẽ quay lại nằm trong tay những đại cường quốc mà thôi.

Ngoài ra còn có những vấn đề quan trọng khác cũng được thống nhất tại Dumbarton Oaks. Thành viên của Liên Hợp Quốc sẽ là tất cả các nước trên thế giới trừ những nước phát xít và những kẻ ủng hộ chủ nghĩa phát xít như Argentina. Những đề xuất thành lập lực lượng không quân và lực lượng cảnh sát của Liên Hợp Quốc đã bị bác bỏ, vì người ta muốn Liên Hợp Quốc dựa vào lực lượng quân sự của chính các thành viên. Tòa án Thế giới sẽ được tái lập.

Có thể nói rằng kết quả của hội nghị Dumbarton Oaks là sự kết hợp của lý tưởng quốc tế của Tổng thống Wilson và chủ nghĩa hiện thực truyền thống dựa vào các đại cường quốc. Cũng có một số bất đồng lớn nảy sinh tại hội nghị Dumbarton Oaks phản ánh những lợi ích trái ngược nhau. Nhưng cũng có những bất đồng phản ánh sự không chắc chắn về những mục đích chủ yếu của tổ chức Liên Hợp Quốc đang được đề xuất này. Tổ chức này sẽ tồn tại chủ yếu là để duy trì hòa bình thế giới? Hay là để đảm bảo an ninh cho các cường quốc? Hay là để thúc đẩy luật pháp quốc tế? Hay để phản ánh ý kiến của những dân tộc dân chủ trên thế giới? Hay là để tạo ra những điều kiện kinh tế xã hội nhằm giảm bớt khả năng nổ ra chiến tranh trong tương lai?

Những bất đồng về nguyên tắc và thủ tục thường sẽ được giải quyết bằng sự thỏa hiệp chính trị cổ điển. Tổng thống Roosevelt đã tỏ ra lo sợ khi Liên Xô đòi quyền thành viên Liên Hợp Quốc cho tất cả 16 nước cộng hòa thuộc Liên bang Xô Viết. Ngược lại, người Liên Xô thì phàn nàn rằng nếu không được như vậy thì họ sẽ luôn thua các nước thành viên thuộc Khối Thịnh Vượng Chung của Anh trong các cuộc biểu quyết và thua cả những nước mà họ gọi là khách hàng của Hoa Kỳ tại châu Mỹ La-tinh. Hai bên đã thỏa hiệp bằng cách chấp nhận dành cho Liên Xô 3 ghế, chứ không phải 16 ghế, trong LHQ. Tại sao Hoa Kỳ lại chấp nhận thỏa hiệp như vậy? Bởi vì Tổng thống Roosevelt, cho đến khi ông mất vào tháng 4 năm 1945, hiểu rằng Thượng viện Mỹ sẽ không bao giờ phê chuẩn bản Hiến chương nếu tất cả 16 nước thuộc Liên bang Xô Viết đều có ghế trong LHQ. Đồng thời, ông lại muốn Liên Xô tham gia trong cuộc chiến tranh ở Thái Bình Dương. Vậy nên ông đã thỏa hiệp.

Ông cũng đã nhượng bộ để xoa dịu các nước Âu châu khác. Một nhượng bộ của ông có liên quan tới các thuộc địa. Roosevelt ban đầu không muốn Liên Hợp Quốc có liên quan gì đến hệ thống quyền hạn thuộc địa của Hội Quốc Liên, nhưng ông vẫn đồng ý thành lập Hội đồng Ủy trị Liên Hợp Quốc với tư cách là một cơ quan chính của Liên Hợp Quốc. Hội đồng Ủy trị chịu trách nhiệm thực hiện hầu hết những nhiệm vụ của Hội Quốc Liên cũ. Thủ tướng Anh thời đó là Winston Churchill cũng ủng hộ kế hoạch này miễn là những thuộc địa của Anh không phải chịu kiểm soát của Hội đồng ủy trị. Một thỏa hiệp quan trọng nữa có liên quan đến nước Pháp. Roosevelt, vốn rất không tin tưởng vào Tổng thống đảng Tự do Pháp Charles de Gaulle, cuối cùng, dưới sức ép của Liên Xô và Anh, đã phải đồng ý dành một ghế cho Pháp trong Hội đồng Bảo an, mặc dù Pháp, nước đã đầu hàng Phát xít Đức vào năm 1940, không phải là một đồng minh lớn trong cuộc Đại chiến.

Cho đến thời điểm các đại biểu của 50 quốc gia nhóm họp tại San Francisco từ tháng 4 đến tháng 6 năm 1945 để hoàn tất việc soạn thảo bản Hiến chương, đã có nhiều thay đổi diễn ra. Tổng thống Roosevelt qua đời chỉ hai tuần trước khi diễn ra hội nghị. Đức Quốc xã đang sắp sửa bại trận. Những người Nhật cuối cùng đã bị quét khỏi Iwo Jima, và mặt trận Okinawa đã bắt đầu, mặt trận này sẽ mở đường cho hải quân Mỹ tiến gần đến những hòn đảo chính của Nhật Bản khoảng 600 dặm. Quân đội Liên Xô và Mỹ đã gặp nhau trên sông Elbe vào đúng ngày khai mạc hội nghị. Và có lẽ những chiến thắng quân sự của quân đồng minh sẽ tất yếu mở đường cho sự cạnh tranh giữa các đồng minh trong thời kỳ hậu chiến. Hội nghị ở San Francisco chỉ trì hoãn mà không ngăn chặn được cuộc Chiến tranh Lạnh.

Có một sự khác biệt quan trọng giữa những đại biểu đi dự hội nghị ở San Francisco và những đại biểu dự hội nghị ở Paris trước đó 25 năm để soạn thảo ra bản Hiệp định của Hội Quốc Liên. Vào năm 1919, nhiều đại biểu (mặc dù trong đó không có Pháp bại trận) đã thực sự tin rằng họ có thể đạt được một thế giới không có chiến tranh. Họ tin rằng bằng việc huy động “ý kiến đạo đức của nhân loại”, họ có thể chặn đứng những chính phủ hiếu chiến không thể làm điều mà những nước xâm lược vẫn làm trước đó: tấn công những nước láng giềng. Còn tại San Francisco, thái độ của đại biểu có vẻ như chín chắn hơn. Chính sức mạnh quân sự và kinh tế do Liên Hợp Quốc quản lý chứ không phải là ý kiến đạo đức được coi là chìa khóa cho hòa bình trong tương lai. Các đại biểu thậm chí còn thành lập nên Ủy ban Nhân viên Quân sự Liên Hợp Quốc. Ủy ban này cho đến nay vẫn còn nhóm họp tuy chẳng có trách nhiệm và mục đích gì rõ ràng.

Quan trọng hơn là, theo Điều 51 nổi tiếng của bản HIến chương, các đại biểu đã đưa ra quyền tự bảo vệ thông qua các liên  minh quân sự khu vực. Điều 51 đã chuẩn bị những nền tảng pháp lý cho các liên minh như Tổ chức Quân sự Bắc Đại Tây dương NATO (1949) và Khối Hiệp ước Vác-sa-va (1955). Liên Hợp Quốc vẫn có vai trò quan trọng, bởi vì quyền của một nước được tự bảo vệ mình về lý thuyết sẽ được áp dụng cho đến khi Hội đồng Bảo an có thể kiểm soát tranh chấp. Điều 51 không chỉ đề cập đến quyền tự vệ nói chung. Mà nó còn là một thắng lợi đối với những người ủng hộ việc lập nên những hiệp định về quốc phòng trong khu vực. Một điều thú vị là, chính các nước châu Mỹ La-tinh chứ không phải các nước châu Âu tại San Francisco lại là những nước đi đầu trong cuộc vận động cho các thoả ước khu vực và dành quyền nhiều hơn cho các nước nhược tiểu.

Chúng ta có đủ căn cứ để nói rằng Hoa Kỳ đã có những ảnh hưởng vô cùng to lớn tại hội nghị ở San Francisco, được trợ giúp một phần bởi hoạt động do thám các đoàn đại biểu đến hội nghị. Các quan chức dưới quyền Tổng thống Truman tin rằng sẽ là rủi ro quá lớn nếu cho phép sự việc diễn biến tùy ý mà không có kiểm soát. Và rủi ro lớn nhất trong những rủi ro đó là niềm tin tưởng rằng nền tảng cho một thế giới hòa bình là sự hợp tác giữa các quốc gia. Nói cho cùng thì đó là mục đích cơ bản của an ninh tập thể. Như Tổng thống Truman đã nói trong bản Thông điệp Liên bang năm 1946 của ông: “Sự thực rõ ràng là nền văn minh nhân loại đã được cứu vớt năm 1945 nhờ có Liên Hợp Quốc...”

CÁC THÀNH TỰU ĐÃ ĐẠT ĐƯỢC VÀ NHỮNG HẠN CHẾ CỦA LIÊN HỢP QUỐC

Như các bài viết sau này trong loạt bài đặc biệt của Washington File sẽ cho thấy, Liên Hợp Quốc không bao giờ đáp ứng được những kỳ vọng mà người ta đặt ra đối với tổ chức này. Những người ủng hộ nó thì cố gắng khuếch trương những lợi ích của Liên Hợp Quốc, còn những người chỉ trích nó thì lại thổi phồng những mặt trái của nó. Hơn nữa, quyền phủ quyết tuyệt đối đã trói chặt tay Hội đồng Bảo an trong cuộc Chiến tranh Lạnh - những hành động quân sự của Liên Hợp Quốc ở Triều Tiên là ngoại lệ duy nhất. Liên Xô đã liên tục sử dụng quyền phủ quyết của mình cho đến khoảng năm 1970; còn Hoa Kỳ thì lại sử dụng quyền này kể từ năm 1970 đến nay. Quyền phủ quyết chẳng những đã cản trở Hội đồng Bảo an trong việc sử dụng bộ máy an ninh tập thể của mình ở những nước như Việt Nam và Afghanistan, mà còn làm tan vỡ ảo tưởng của nhiều người trước đây đã từng nhiệt thành ủng hộ cho Liên Hợp Quốc.

Tuy nhiên, chúng ta không nên vì những thất bại của Liên Hợp Quốc với tư cách là một tổ chức an ninh tập thể mà lờ đi những hoạt động của Liên Hợp Quốc trong nhiều lĩnh vực từ nhân quyền cho đến phát triển kinh tế. Thực tế đơn giản là những người sáng lập ra Liên Hợp Quốc đã thành lập nên Hội đồng Kinh tế Xã hội Liên Hợp Quốc và Tổ chức Văn hóa, Khoa học và Giáo dục Liên Hợp Quốc như những cơ quan chính của tổ chức này đã nói lên những chức năng phi chính trị của Liên Hợp Quốc. Cuối cùng, một điều đáng ghi nhận là tính chất của Liên Hợp Quốc cũng đã thay đổi từ năm 1945 đến năm 1990. Khi mới ra đời, nó là một tổ chức an ninh tập thể theo chủ nghĩa quốc tế Wilson, nhưng giờ đây, càng ngày Liên Hợp Quốc càng trở thành một diễn đàn chống thuộc địa và hậu thuộc địa, đôi khi diễn đàn đó cũng đầy sóng gió và gay gắt. Sự thay đổi này diễn ra khi các nước thuộc địa cũ gia nhập Liên Hợp Quốc và khiến cho số thành viên tăng lên từ 51 thành viên năm 1945 lên 191 thành viên ngày hôm nay. Cũng giống như tất cả các tổ chức khác, Liên Hợp Quốc là một sản phẩm – chứ không phải là tù nhân -- của quá khứ của chính nó. Để có thể hiểu về Liên Hợp Quốc ngày hôm nay, chúng ta không có cách nào khác là phải hiểu về lịch sử của nó.

Chú thích của Biên tập viên: Mới đây tác giả Ostrower là Giảng viên chương trình Fulbright tại trường Đại học Aarhus ở Đan Mạch trong kỳ học mùa xuân năm 2005. Ông đã dạy những khóa học về Chiến tranh Việt Nam và về Lịch sử nước Mỹ từ thời Tổng thống Truman đến thời Clinton. Ông cũng đang nghiên cứu những chủ đề liên quan đến Liên Hợp Quốc.