Skip Global Navigation to Main Content
Skip Breadcrumb Navigation
Các vấn đề toàn cầu và môi trường

DÂN CHỦ LÀ GÌ

Ấn phẩm của Chương trình Thông tin Quốc tế, Bộ Ngoại giao Hoa Kỳ, tháng 9/1998

CHÍNH PHỦ DÂN CHỦ

Dân chủ và quyền lực

Những người theo chủ nghĩa độc tài và một số nhà phê bình thường có chung một nhận thức sai lầm là chế độ dân chủ sẽ không đủ sức mạnh để trấn áp và không đủ quyền lực cho chính phủ để lãnh đạo. Quan điểm này sai lầm về cơ bản: các thể chế dân chủ chỉ yêu cầu về giới hạn đối với chính phủ chứ không yêu cầu chính phủ phải yếu đi. Xem lại dòng lịch sử, thực tế khi mới xuất hiện các nền dân chủ đều yếu ớt và lẻ tẻ, thậm chí ngay cả vào thời điểm thuận lợi trong thập kỷ trỗi dậy của dân chủ. Các nền dân chủ cũng không thể chống lại được quy luật của lịch sử, nó cũng bị suy sụp do các thất bại về chính trị, bị thua cuộc do các chia rẽ nội bộ hay bị phá hủy do nạn ngoại xâm. Tuy nhiên, qua thời gian các nền dân chủ cũng đã chứng tỏ được sự hồi sinh kỳ diệu của nó và chứng minh rằng: với sự cam kết và ủng hộ của các công dân, nó có thể vượt qua được các khó khăn khắc nghiệt về kinh tế, hòa giải được các chia rẽ dân tộc và xã hội và khi cần thiết, thể chế dân chủ cũng chiến thắng trong các cuộc chiến.

Chính những khía cạnh thường xuyên bị chỉ trích của dân chủ lại là những khía cạnh khiến cho dân chủ có sức sống mãnh liệt. Các quá trình tranh luận, bất đồng và thỏa hiệp mà một số người cho là điểm yếu thì thực tế lại chính là sức mạnh cơ bản của dân chủ. Đương nhiên, chưa có ai kết tội dân chủ vì đã đạt được hiệu quả đặc biệt khi cân nhắc các vấn đề trong tranh luận: quá trình ra quyết định theo cách dân chủ trong một xã hội lớn và phức tạp có thể diễn ra hỗn độn, mệt mỏi và tiêu tốn nhiều thời gian. Nhưng cuối cùng, chính phủ được thành lập dựa trên sự nhất trí của nhân dân có thể phát ngôn và hành động với sự tự tin và quyền lực mà những điều này không có trong một chế độ mà sức mạnh của nó được đặt bấp bênh trên sức mạnh quân sự hoặc trên một bộ máy của đảng không do dân bầu.

Cơ chế kỉểm soát và đối trọng

Một trong những đóng góp quan trọng nhất cho việc thực hiện dân chủ là việc phát triển cơ chế kiểm soát và đối trọng nhằm đảm bảo quyền lực chính trị được phân tán, phi tập trung. Đó là hệ thống được thiết lập trên niềm tin sâu sắc là chính phủ ưu việt nhất khi các khả năng lạm dụng quyền hạn của nó bị khống chế và khi nó càng gần gũi dân chúng.

Theo thuật ngữ thông thường thì cơ chế kiểm soát và đối trọng có hai nghĩa: chế độ liên bang và tam quyền phân lập.

Chế độ liên bang là sự phân chia các cấp chính quyền theo các cấp quốc gia, bang và tỉnh. Ví dụ như Hoa Kỳ là một nước cộng hòa liên bang bao gồm nhiều bang, mỗi bang đều có luật pháp riêng và quyền lực độc lập với chính phủ liên bang. Không giống như kiểu phân chia quyền lực chính trị ở các quốc gia như Anh và Pháp theo kiểu cấu trúc chính trị nhất thể, các bang của Hoa Kỳ không thể bị xóa bỏ hoặc thay đổi bởi chính phủ liên bang. Mặc dù sức mạnh ở cấp quốc gia tại Hoa Kỳ tăng lên rất nhiều so với quyền lực của các bang trong thế kỷ 20, các bang vẫn lĩnh các trách nhiệm lớn trong các lĩnh vực như giáo dục, sức khỏe, giao thông và thực thi pháp luật. Trong các hệ thống chính trị tập trung hoặc nhất thể thì các lĩnh vực đó do chính phủ quốc gia quản lý. Về phần mình, mỗi bang của Hoa Kỳ thường phải tuân theo kiểu mẫu của liên bang bằng cách ủy quyền nhiều chức năng như quản lý trường học và sở cảnh sát cho các cộng đồng địa phương. Sự phân chia sức mạnh và quyền lực trong một hệ thống liên bang chưa bao giờ diễn ra một cách suôn sẻ, trật tự. Ví dụ, các cơ quan liên bang, bang và địa phương có thể có các kế hoạch trùng nhau hoặc mâu thuẫn với nhau. Nhưng chính quyền liên bang vẫn muốn tăng tối đa các cơ hội cho công dân của mình tham gia tích cực vào các hoạt động của xã hội dân chủ.

Ở nghĩa thứ hai, cơ chế kiểm soát và đối trọng nhằm nói đến tam quyền phân lập mà các nhà xây dựng hiến pháp Hoa Kỳ năm 1789 đã dày công dựng lên để đảm bảo sức mạnh chính trị sẽ không bị tập trung vào trong một ngành của chính phủ quốc gia. James Madison, người có lẽ được coi là giữ vai trò chính trong việc soạn thảo bản Hiến pháp Hoa Kỳ, sau này là Tổng thống thứ tư của Hoa Kỳ, đã viết: “Sự tập trung tất cả quyền lực, quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp vào trong cùng một bàn tay có thể chính thức được gọi là sự bất công và bạo tàn”.

Tam quyền phân lập là một thuật ngữ đôi lúc bị hiểu sai vì hệ thống theo cách phân chia của Madison và những người soạn thảo Hiến pháp có ý nghĩa là quyền lực bị chia sẻ chứ không phải là quyền lực bị tách biệt. Ví dụ, quyền lập pháp là thuộc Quốc hội, nhưng các luật đã được Quốc hội thông qua có thể bị tổng thống phủ quyết. Ngược lại, để bãi bỏ phủ quyết của tổng thống, Quốc hội buộc phải có được 2/3 đa số phiếu tán thành ở cả hai Viện. Tổng thống chỉ định các đại sứ, các thành viên chính phủ và chịu trách nhiệm đàm phán các hiệp ước quốc tế, nhưng tất cả các quyết định đó phải có sự phê chuẩn của Thượng nghị viện. Việc chọn các thẩm phán liên bang cũng tương tự như thế. Với một ví dụ khác, hiến pháp quy định chỉ có Quốc hội mới có quyền tuyên bố chiến tranh, mặc dù tổng thống là Tổng tư lệnh các lực lượng vũ trang. Đây cũng chính là nguồn gốc của sự căng thẳng giữa hai ngành hành pháp và lập pháp trong suốt thời gian chiến tranh Việt Nam những năm 1960 và đầu những năm 1970 và trong cuộc xung đột ngắn ngày tại vùng Vịnh năm 1990-1991. Do sự cần thiết phải có phê chuẩn của Quốc hội thì các chương trình chính trị mới có hiệu lực nên nhà nghiên cứu chính trị Richard Neustadt đã mô tả quyền lực của tổng thống Hoa Kỳ “không phải là quyền lực ra lệnh mà là quyền lực thuyết phục”.

Hiến pháp không quy định cụ thể mọi cơ chế kiểm soát và đối trọng đối với Chính phủ Liên bang. Một số quy định được rút ra trong quá trình thực hiện và qua các tiền lệ. Có thể coi một quy định quan trọng nhất cho cơ chế kiểm soát và đối trọng là học thuyết về kiểm định tư pháp được thiết lập trong một vụ án năm 1803, học thuyết này cho phép Tòa án Tối cao Hoa Kỳ có quyền tuyên bố các đạo luật do Quốc hội ban hành là vi hiến.

Tam quyền phân lập trong hệ thống Hoa Kỳ thường không hiệu quả, nhưng nó mang lại một sự bảo vệ quan trọng để chống lại khả năng lạm dụng quyền lực của chính phủ - một vấn đề mà mọi nền dân chủ phải đối mặt.

Thủ tướng và tổng thống

Một trong các quyết định quan trọng nhất của một nền dân chủ là phương pháp bầu ra các vị lãnh đạo và các vị đại diện cho nền dân chủ đó. Nói chung, có hai cách lựa chọn. Một cách theo hệ thống nghị viện trong đó đảng chiếm đa số trong cơ quan lập pháp hoặc liên minh các đảng sẽ thành lập chính phủ, đứng đầu là thủ tướng. Hệ thống chính phủ nghị viện đầu tiên được thực hiện ở Anh, ngày nay được áp dụng tại phần lớn các nước châu Âu, vùng Caribê, Canađa, Ấn Độ và nhiều nước tại châu Phi, châu Á (thường là thuộc địa cũ của Anh). Một cách thường gặp khác là bầu trực tiếp tổng thống độc lập với cơ quan lập pháp. Hệ thống tổng thống này được áp dụng rất nhiều tại châu Mỹ Latinh, Philipin, Pháp, Ba-lan và Hoa Kỳ.

Điểm khác biệt chính giữa hai hệ thống nghị viện và tổng thống là quan hệ giữa cơ quan lập pháp và hành pháp. Trong hệ thống nghị viện, lập pháp và hành pháp nói chung là một và cùng như nhau, thủ tướng và các thành viên của chính phủ đều lấy từ nghị viện. Nhiệm kỳ của chính phủ được quy định rõ ràng ví dụ 4 hoặc 5 năm, trừ khi thủ tướng bị đa số trong nghị viện phản đối. Khi đó chính phủ phải giải tán và tổ chức bầu cử lại, hoặc người đứng đầu nhà nước là tổng thống hoặc quốc vương lập hiến (có vai trò lãnh đạo tượng trưng) cho phép chủ tịch một đảng khác đứng ra lập chính phủ mới.

Tam quyền phân lập theo kiểu hệ thống tổng thống Hoa Kỳ là không có vì nghị viện là định chế lãnh đạo tối cao. Đổi lại, để đảm bảo có cơ chế kiểm soát và đối trọng đối với quyền lực của chính phủ, hệ thống nghị viện phụ thuộc rất nhiều vào các động lực chính trị trong nội bộ nghị viện. Điều đó thường tạo nên dạng đảng đối lập có tổ chức đơn độc như “cái bóng” của chính phủ hoặc dạng cạnh tranh giữa rất nhiều các đảng đối lập.

Trong hệ thống tổng thống thì cả hai vị trí đứng đầu nhà nước và chính phủ đều thuộc văn phòng tổng thống. Tổng thống được bầu trực tiếp từ dân chúng cho một nhiệm kỳ nhất định. Các nghị sỹ cũng được bầu tương tự. Theo nguyên tắc tam quyền phân lập, các thành viên nội các của tổng thống thường không phải là các nghị sỹ. Tổng thống thường chỉ bị phế truất trước nhiệm kỳ khi phạm những tội nghiêm trọng hoặc có những hành động nguy hiểm đối với nhà nước. Phần đa số trong cơ quan lập pháp ủng hộ cho đảng của tổng thống có thể tạo thuận lợi cho việc chấp thuận các chương trình chính trị, nhưng không như các thủ tướng, các tổng thống không phụ thuộc vào đa số phiếu ở Quốc hội để được tại vị.

Những người đại diện

Một quyết định quan trọng khác của nền dân chủ là tiến hành bầu cử như thế nào. Chúng ta lại có hai cách lựa chọn: bầu cử theo kiểu đa số tương đối hoặc bầu cử theo kiểu đại diện theo tỷ lệ. Bầu cử theo đa số tương đối, đôi khi còn được gọi là kiểu “người thắng được tất”, có nghĩa là ứng cử viên chiếm đa số phiếu trong một khu vực xác định sẽ là người chiến thắng cho dù là đa số tương đối (dưới 50% nhưng lớn hơn các đối thủ khác) hay là đa số tuyệt đối (trên 50%). Tổng thống cũng được bầu theo cách đó, nhưng ở cấp độ quốc gia. Một số hệ thống cho phép bầu vòng hai giữa hai ứng cử viên có số phiếu lớn nhất nếu không có ai chiếm được đa số tuyệt đối trong vòng đầu. Bầu cử theo đa số tương đối có xu hướng khuyến khích hai đảng chính trị lớn có khả năng chi phối toàn bộ tình hình chính trị.

Ngược lại, các cử tri trong hệ thống bầu cử theo kiểu đại diện theo tỷ lệ, như thường thấy ở các nước châu Âu, bỏ phiếu bầu cho các đảng chứ không cho các cử tri cá nhân. Đại diện của các đảng trong cơ quan lập pháp phụ thuộc vào số phần trăm hay tỷ lệ số phiếu đảng đó thu được trong bầu cử. Trong hệ thống nghị viện, người đứng đầu đảng chiếm đa số tuyệt đối sẽ trở thành thủ tướng và có quyền lựa chọn các thành viên chính phủ từ số các nghị sỹ. Nếu không có đảng nào chiếm đa số tuyệt đối, các đảng phải cùng nhau thương lượng để thành lập một liên minh các đảng cầm quyền. Bầu cử theo kiểu đại diện theo tỷ lệ có xu hướng phù hợp với tình hình có nhiều đảng, thường các đảng phải tự tìm cách thương lượng với nhau để có được vị trí trong chính phủ liên minh, cho dù các đảng đều có một tỷ lệ tương đối nhỏ cử tri trung thành.
Nghị viện và tổng thống

Một trong những tính chất cơ bản của hệ thống nghị viện (hệ thống ngày nay đã trở thành đa số của các nền dân chủ) là sự phản ứng nhanh và linh hoạt. Các chính phủ nghị viện, đặc biệt là các chính phủ được bầu theo kiểu đại diện theo tỷ lệ, có xu hướng tiến tới hệ thống đa đảng trong đó cả những nhóm chính trị tương đối nhỏ cũng được hiện diện trong cơ quan lập pháp. Như vậy là kể cả các nhóm rất thiểu số vẫn có thể tham gia vào quá trình quyết định chính trị ở mức độ cao nhất của chính phủ. Tính đa dạng này tạo điều kiện cho các đảng đối thoại và thỏa hiệp khi phải cùng nhau thành lập liên minh cầm quyền. Do đó, khi liên minh sụp đổ hay đảng mất quyền, thủ tướng từ chức, phải thành lập chính phủ mới hoặc cả khi tiến hành bầu cử lại vẫn không có sự khủng hoảng đe dọa hệ thống dân chủ.

Điểm yếu chính của hệ thống nghị viện nằm ở mặt tối của sự linh hoạt và sự phân chia quyền lực: đó là tính không ổn định. Các liên minh đa đảng có thể mong manh và sụp đổ ngay khi có dấu hiệu đầu tiên của khủng hoảng chính trị và dẫn tới chính phủ chỉ tồn tại được trong thời gian khá ngắn. Chính phủ có thể cũng phải viện tới sự khoan dung của các đảng cực đoan khi các đảng đó ép chính phủ phải đưa ra các chính sách đặc biệt bằng cách đe dọa rút khỏi liên minh cầm quyền hoặc buộc chính phủ từ chức. Hơn nữa, thủ tướng chỉ là người đứng đầu một đảng chứ không phải là người có quyền do nhân dân trực tiếp bầu ra.

Một vấn đề nữa là thiếu sự kiểm tra chính thức đối với quyền tối cao của nghị viện. Ví dụ, một đảng chính trị với đa số đủ lớn trong nghị viện có thể ban hành một chương trình chính trị có ảnh hưởng sâu rộng, thậm chí là cả chương trình chính trị đi ngược lại dân chủ mà không có các giới hạn cần thiết đối với các hành động đó, khi đó sẽ tạo ra một viễn cảnh chuyên chế của nhóm đa số.

Ngược lại, đối với hệ thống tổng thống, các tính chất cơ bản là trách nhiệm trực tiếp, tính liên tục và sức mạnh. Các tổng thống do nhân dân bầu cho một nhiệm kỳ nhất định có thể khẳng định quyền lực của mình từ bầu cử trực tiếp mang lại, cho dù vị trí đảng của tổng thống có vị trí nào trong nghị viện. Bằng cách tạo ra sự phân chia quyền lực nhưng về lý thuyết thường thì các ngành của chính phủ có quyền lực ngang nhau, hệ thống tổng thống tìm cách làm cho các định chế lập pháp và hành pháp mạnh mẽ, mỗi định chế đều có khả năng yêu cầu nhân dân cho quyền và mỗi định chế đều có khả năng cơ chế kiểm soát và đối trọng các định chế khác. Những người lo sợ khả năng bất công trong hành pháp sẽ nhờ đến vai trò của Quốc hội, những người lo lắng sự lạm dụng đa số nhất thời trong cơ quan lập pháp sẽ viện tới quyền của tổng thống.

Điểm yếu của việc bầu riêng biệt cơ quan lập pháp và tổng thống là khả năng bế tắc khi cần quyết định. Tổng thống có thể không giành được đủ số phiều bầu của Quốc hội cho các chương trình đề xuất, nhưng tổng thống cũng có thể ngăn cản Quốc hội thay thế các chương trình lập pháp bằng cách sử dụng quyền phủ quyết của mình.

Đương nhiên do được bầu trực tiếp, các tổng thống có thể có nhiều quyền lực hơn các thủ tướng. Tuy nhiên, tổng thống buộc phải đấu tranh với cơ quan lập pháp cho dù cơ quan lập pháp có bị khống chế bởi đảng đối lập hay không vì cơ quan lập pháp được bầu độc lập với tổng thống. Do đó, vấn đề kỷ luật đảng cũng không mạnh như ở hệ thống nghị viện. Chẳng hạn như tổng thống không thể khai trừ hay kỷ luật các thành viên của đảng có ý chống đối như thủ tướng thường làm. Trong khi thủ tướng, với lợi thế đa số chắc chắn trong nghị viện, có thể đảm bảo được chấp thuận cho các chương trình lập pháp đề xuất. Ngược lại, tổng thống thường phải thương lượng kéo dài với cơ quan lập pháp với những nghi ngại về các đặc quyền của họ để đảm bảo đạt được sự chấp thuận cho các dự luật của mình.

Hệ thống nào đáp ứng tốt nhất cho các yêu cầu của nền dân chủ lập hiến: kiểu nghị viện hay kiểu tổng thống? Câu trả lời vẫn là chủ đề của các cuộc tranh luận đang còn tiếp diễn giữa các nhà nghiên cứu chính trị và các chính trị gia, một phần do mỗi hệ thống đều có những điểm mạnh và điểm yếu riêng của nó. Tuy nhiên, chúng ta nên ghi nhận là cả hai hệ thống đó đều phù hợp với nền dân chủ lập hiến, mặc dù không có hệ thống nào đảm bảo là sẽ tạo ra dân chủ.